教案(行政管理学)

第二章行政组织

一、教学目的及要求：

了解到行政组织的含义和类型，学习非正式组织的含义、成因和功能，掌握学习型政府的含义和内容。

二、教学重点和难点：

重点：行政组织的含义和类型、非正式组织的含义、学习型组织的含义；

难点：非正式组织的成因和功能、“学习型政府”理论的特征。

三、课时安排：2课时

四、主要内容：

美国管理学大师彼得*德鲁克曾经指出，当今社会是一个组织化的社会，在这个社会里，人们所赖以生存的一切都是以组织为基础，在组织内发生。而在所有组织中，最引人注目的莫过于行政组织（我们所说的政府）。研究行政组织，对于了解公共行政的规律、加强行政管理，具有重要的意义。

（一）行政组织的含义

1.组织：该词汇来源于生物学中的“器官”，是指自成系统的具有特定功能的细胞结构。后来演变为人的群体和集合体。是指由为了达到共同的目的，通过权责分配和层次结构所构成的一个随环境变化而不断自我适应与调整的完整的有机体。

行政组织：为行使国家权力，管理公共事务，通过权责分配、层次结构、人员安排所构成的国家行政机关的完整体系，也就是人们所说的政府机关。

（1）物质要素：经费、设备、房屋。

（2）精神（形式）要素：组织成员行使权力的过程、领导方式、合作关系、职责划分及团体意识等。

（3）环境要素：时间、地点、人物等条件。

（4）目的要素：行政活动所要达到的任务和目标。

2.行政组织的特性：

（1）公共性。行政活动的目的是为了实现公共利益。

（2）政治性。行政组织作为国家机器的一部分（比如公安机关），与其他国家组织一起维护国家秩序、发展经济、促进社会进步等。

（3）执行性。对国家政策方针的执行。

（4）权威性。法律授予行政权力，公民、法人和其他社会组织必须服从和执行。

（5）法治性。依法治理国家，承担法律责任。

3.行政组织的结构：

（1）纵向结构。从中央到地方设有若干的层级，结构呈现金字塔型，这种上下层级关系有序的构成形式就是行政组织的纵向结构。

宏观上的划分：中央行政组织和地方政府行政组织

微观上的划分：行政组织内部的工作层级关系。如我国的国务院内部职能分工，设有部、司（局）、处等三至四个层级。省级政府内部设有厅、处、科室等二到三个层级。

（2）横向结构。为了适应专业化和技术化的要求，产生了横向分工的必要。不同的职能部门。实质上是对行政职能目标的分解，同时也是一种分权。

4.行政组织结构形式改革的方向：

（1）扁平化。减少行政管理层级，裁剪冗员，建立一种紧凑、干练的组织结构。

优势：行政幅度增宽，层级减少，有利于提高成员积极性，保证内部信息畅通，降低管理成本，提高工作效率。

缺点：权力分散，行政控制减弱。

（2）团队化。组织结构从垂直结构向以“团队”为中心的过程化组织模式。打破原有部门界限，直接面对目标和顾客，以群体协作优势，提高工作效率。

特征：目标明确；角色分工；部门之间界限不太明晰；具有一定规模。

这两种组织机构变革的方向只是消除了传统层级制组织结构过度发展带来的弊端，只具有纠错功能，不具备替代功能。

（二）行政组织设计的原则

1.命令统一原则。一个下级只能有一个上级来指挥。不能越级，不能多重领

导。

2.精简高效原则。领导层次要适度、尽量压缩编制、行政人员的数量和组织层级应保持在最小限度。

3.效率原则。

4．分工协作原则。

5.权责一致原则。部门、成员职责和权限要一致。

6.幅度适中原则。一个领导人能直接控制的下级人数要有一定的限度。高层管理者3—8人；中层管理者5—10人；基层管理者8—15人。

7.全变原则。根据组织目标、内外部环境的变化适时调整组织设计。

8.法治原则。

（三）行政组织的类型

1.按管辖的地域范围，可分为：中央行政组织、地方行政组织和基层行政组织。

在我国，中央——国务院及其各职能部门（28部委）；地方——各级人民政府[省（省23个、直辖市4个、2个特别行政区）、市、县（旗）]；基层——城市中的区、农村中的乡以及兼具城乡二元特征的镇，也包括基层的派出机构。

2.按照权限性质，可分为：一般权限机关和专门权限机关。各级人民政府是典型的一般权限机关；各级政府职能部门是典型的专门权限机关。

3.根据功能和作用，可分为：中枢机关、职能机关、辅助机关、幕僚机关和派出机关。

（四）行政冲突p49-50

（五）非正式组织的含义和成因

1.非正式组织的由来。梅奥的霍桑试验；巴纳德的《经理的职能》提出非正式组织的内涵：在正是组织中，由于个人之间的相互接触、交互影响而形成的自由结合体，它不具有特定的目的，而是具有偶发性或自然形成的。

非正式组织：p53

2.非正式组织的分类：积极型、中间型和消极型。P53

3.非正式组织的功能：p56

正面功能：

（1）可以调节和弥补正式组织的不足.

（2）可以加强组织内部的意见沟通，使成员更快捷、迅速地了解组织各种措施的意图。

（3）可以有助于成员内部凝聚力的增强，起到统一成员行为，安定组织的作用。

（4）可以使组织成员遵从团体的文化价值规范，进而增进团结，使组织保持和谐一致。

（5）有助于对组织成员的控制，进而影响和规范人的行为。

（6）可以给组织成员以社会满足感。

（7）可以改善组织气候，有利于组织目标的实现，促进人的全面发展。

负面功能：

（1）反对变革

（2）任务冲突

（3）传播谣言

（4）顺应控制

（六）学习型政府p57

1.学习型组织：充分发挥每个员工的创造性的能力，努力形成一种弥漫于群

体和组织的学习氛围，凭借学习，个体价值得到体现，组织绩效得以大幅度提高。

彼得*圣吉：

自我超越——理清个人愿望，努力实现自我价值。

改善心智模式——创新思维模式，抛弃旧的思维方式和常规程序。

建立共同愿景——共同的目标

团队学习——整体协调

系统思考——用系统的观点看待组织发展。

2.学习型政府的特征：

（1）注重政府的责任和共同愿景。社会责任。

（2）改革政府组织结构，将层级制的官僚制结构变革为扁平化、地域化的组织形式。