公共管理学第五章 政府间关系

政府间关系示意图
中央政府 省政府
市政府
自治区
自治州
直辖市
区政府
县政府
自治县
自治旗
区政府
县政府
问题：政府间关系可以表现为哪几种形式？ 问题：政府间关系可以表现为哪几种形式？
二、政府间关系研究的网络途径
中央政府以及各级地方政府是网络的平等行动者， 他们因为资源的相互依赖而彼此联结在一起，并采 取合作的策略来实现自己的目标。
2、行政性分权
中央政府与地方政府之间存在优劣或者从属关系，在此基础上 中央政府与地方政府划分权限。地方政府的权限司法基础来自 中央政府，地方政府只有部分的财政自主权，地方政府首脑或 是由选举产生或是由上级政府任命。
3、行政权转让
地方政府从属于中央政府，由中央政府向其转让中央政府拥有 的部分权限。地方政府的权限司法基础是中央政府，是中央政 府的派出机构，地方政府领导人由中央政府任命。
委员会制
委员会同时掌握立法权和行政权，既制定政策，又担任履行政策 的行政长官。
议会经理制
模拟企业管理模式，由市议会制定决策，由市政管理专家执行具 体决策，并对市议会负责。
二、政府间关系的规范研究
（一）从收入来源划分中央政府和地方政府的权限 （一）从收入来源划分中央政府和地方政府的权限
要正确地划分中央政府和地方政府的权限，首先要划分 其收入来源。 应属中央的税收 1、具有收入再分配性质的税收 2、促进经济稳定的税收 3、具有税基分布不均匀的性质的税收 4、税基流动性大的税收 5、税负容易转嫁的税收 应属地方政府的税收 税基分布均匀、税基流动性小、税负不容易转嫁的税收。
3、横向联系的扩展
地方政府横向联系的类型 省区间的经济协作区、省区毗邻地区经济协作区、省区内经济协 作区、城市经济技术协作网络 地方政府间横向联系对政府间关系的影响 （1）密切了地方之间的经济关系，增加了地方政府之间的相互依 赖性。 （2）改变了中央与地方政府的博弈格局。
三、我国政府间关系的进一步调整 1、措施
（二）财政联邦制理论的启示——政府间职能划分的基本原则 财政联邦制理论的启示 的启示——政府间职能划分的基本原则 财政联邦制理论 宏观调控由中央政府承担、收入分配由中央政府提供、公共品由 中央政府和地方政府共同提供。 中央政府的职责 实施宏观调控政策、收入再分配、负责提供全国性的公共产品及 外部效应涉及全国的混合品、进行全国性自然垄断行业的公共生 产等。 地方政府的职责 提供本地区受益的地方性公共品、外部效益涉及本地区的混合产 品的提高和补贴、地方性自然垄断行业的生产等。
（一）分离模式、下位包含模式、相互依存模式（赖特模式） 分离模式、下位包含模式、相互依存模式（赖特模式）
中央政府 中央政府 州政府 州政府 地方政府 地方政府 地方政府 中央政府 州政府
a、分离模式
b、下位包含模式
c、相互依存模式
1、分离模式
联邦和州之间管辖权有明确的分界
2、下位包含模式
联邦政府掌握着主导权，并将州政府包含进自己不 断扩张的管辖网中。
（四）市政管理体制
市政管理体制是指对市政府基本职能的确定及其管理体制的安排， 包括如何管理大都市，如何更好地为城市居民提供服务的管理， 如城市规划、公用事业、城市基础设施建设、社会福利、公共卫 生、城市容貌与环境、经济与文化教育、市民业余生活安排等方 面的内容。
市长议会制
市长由选举产生，市议会仅保留代议和立法职能。
中央政府对地方政府实行垂直的行政控制，地方政府的组织体 系、职能、权力都由中央政府予以明确规定，并且派驻专员监 督地方政府。
Байду номын сангаас
（三）政治性分权、行政性分权与行政权转让 政治性分权、 拉焦尔模式） （拉焦尔模式）
1、政治性分权
中央政府和地方政府之间权限分离，地方政府的权限基础是宪 法，地方政府具有高度的财政自主权，地方领导人往往通过选 举产生。
（2）府际关系 中央政府与地方政府之间、地方政府之间、政府部门 之间、各地区政府之间的关系。 ——谢庆奎《中国政府的府际关系研究》 ——谢庆奎《中国政府的府际关系研究》
3、政府间关系的定义
中央政府与各级地方政府之间纵横交错的网络关系， 既包括纵向的中央政府与地方政府、各级地方政府之 间的关系，也包括同级地方政府之间以及不存在行政 隶属关系的非同级地方政府之间的关系。
二、中国政府间关系的新发展：网络模式的端倪 中国政府间关系的新发展： 1、政府间关系等级制结构的变化
准层级的压缩 中心城市的发展对等级制的影响 （1）计划单列的实行及副省级市的确立对政府间关系等级制的影 响 （2）市管县体制的影响
2、地方分权改革
中央与地方经济关系调整中的权力下放——简政放权 中央与地方经济关系调整中的权力下放——简政放权 财政权方面 经济管理权限方面 中央与地方政治关系调整中的地方扩权 行政管理权限方面 干部人事方面 行政领导体制方面
湖北省
不治理 江 西 省 不治理 治理
治理
：100 ：600 ：1000 ：1000
-500
：600 ：100
湖
湖
湖
第二节 政府间关系的实证研究与规范研究
政府间关系的实证研究即研究中央政府与地方政府之间的关系 是“怎么样的”。 政府间关系的规范研究即研究中央政府和地方政府分别应该履 行什么职能？
一、政府间关系的实证研究
（三）地方政府的分权依据
地方政府比中央政府更接近于自己的民众 不同地区的人们有权选择自己偏好的公共产品的数量与种类。
第三节 中国政府间关系的现状与改革
一、中国政府间关系的传统模式：等级控制模式 中国政府间关系的传统模式：
改革开放以前，我国实行高度中央集权的计划体制，政府间关系 在总体上是一种自上而下的高度一体化的等级控制模式。其显著 特征是： 在政府间的关系模式上，主要体现为层级隶属关系。 在政府间的权力分配上，实行中央高度集权。 在政府间的横向关系上，阻隔多而联系少。
第五章 政府间关系
关键词
政府间关系 政府模式 网络模式
摘 要
准确理解政府间关系的内涵； 了解政府间关系的实证研究与规范研究方式； 掌握中国政府间关系的现状与改革措施。
第一节 政府间关系研究概述
一、什么是政府间关系
1、政府间关系的词源 政府间关系（Inter政府间关系（Inter-Governmental Relations，IGR）源 Relations，IGR）源 于美国20世纪30年代新政的实施和联邦政府为克制大萧 于美国20世纪30年代新政的实施和联邦政府为克制大萧 条时期的经济社会恐慌所作的全面的努力。其定义是指： 政府之间以及它们的机构之间的联结、互动、相互依存 以及各国官员之间的相互影响。 2、国内学者对政府间关系的理解 （1）政府间关系 各级政府间和各地区政府间的关系，包括纵向的中央与 各级政府间和各地区政府间的关系，包括纵向的中央与 地方政府间的关系、地方各级政府间关系和横向的各地 地方政府间的关系、地方各级政府间关系和横向的各地 区政府间关系以及政府内部各部门之间的关系。 区政府间关系以及政府内部各部门之间的关系。 ——林尚立《国内政府间关系》 ——林尚立《国内政府间关系》
3、相互依存模式
联邦、州、地方政府既有各自独立的管辖权和职能， 又有相互交叉的领域，必须共同负责来提供某些公 共产品。
（二）单一分权型模式、联邦分权型模式、单一 单一分权型模式、联邦分权型模式、 集权型模式
1、单一分权型模式（代表：英国） 单一分权型模式（代表：英国）
中央政府赋予地方政府较大的自治权，地方政府可以制定地方 性的法规，享有立法权、行政权、财政权和一定的司法权等。 中央政府通过单独设置的几个事务部来控制地方政府。
2、联邦分权型模式（代表：美国、德国） 联邦分权型模式（代表：美国、德国）
联邦政府机关和州政府机关之间没有隶属关系，它们在各自的 权力范围内活动；当联邦和成员之间就权限发生争议时，一般 由仲裁机关予以裁决；各联邦成员都有一定的对外交往独立性。
3、单一集权型模式（代表：法国） 单一集权型模式（代表：法国）
网络途径的特点
1、行动者的多样性与等级制色彩的弱化 2、相互依赖与分权 3、策略活动与合作
政府间关系的本质：竞争？合作？ 政府间关系的本质：竞争？合作？
囚犯乙
不承认 囚 犯 甲
承认 3 囚犯 囚犯乙, 囚犯乙 10 不承认 1
承认
10 囚犯 囚犯乙, 囚犯乙 3
5
政府间关系的本质：竞争？合作？ 政府间关系的本质：竞争？合作？
简化政府组织间的层级结构 地方的合理分权 加强横向合作
2、趋势
走向以扁平化的组织结构、政府间的分权与相互合作 为特征的网络模式 政府间的组织结构不再以科层体系为基础，而是建立 在与信息社会相适应的网络组织之上。 从单向依赖走向相互依赖 地方政府间的合作关系会更加密切，合作的方式和领 域都将向纵深发展。