浅议行政权力的制约

浅议行政权力的制约
权益的影响是最直接的，无论是行政处罚，行政强制，还是行政许可，行政征收，或是行政给付，行政裁决，都会直接影响相对人的权益。

立法权虽然也会影响相对人的权益，但它对相对人的影响大多是间接的（需要经过司法或执法）。

司法权对相对人的权益的影响虽然表面上看是直接的，但实际上，司法是一种裁判，一种救济。

司法通常不是直接赋予权力或者剥夺权力，而是在相对人权益发生争议或者受到侵犯时，法院对之予以裁判和救济。

由于与立法权、司法权等其他国家权力相比，行政权最经常、最广泛、最直接的涉及行政相对人——公民、个人、组织的权益，且行政权实施的程序远不及立法权、司法权行使的程序严格、公开，从而行政权最容易导致滥用和腐败。

第三，在现代社会，行政权相对与立法权、司法权，有膨胀和扩张的趋势，现代行政权已不再是纯粹的执行管理权，而是包含了越来越多的准立法权和准司法权。

正是由于以上原因，建立和完善对行政权的控制、制约、规范机制是必要的、必须的。

三、我国行政权力的现状及存在问题
现阶段，由于行政权目的转向于社会公共服务与普遍福利而使其获得不断扩张的空间，其本身执行性属性因行政公益与公务员私益的相对分离，从而导致行政自由裁量权背离法律授权的目的。

（一）现行制约体系
对于行政权力扩张及滥用的现象，我国已初步建立了多主体、多层次、全方位的行政权力制约体系，主要有以下几种：
1、权力机关对行政权力的制约
我国的权力机关制约的主体是全国人民代表大会和地方人民代表大会及其常务委员会。

根据宪法规定，行政机关由人民代表大会产生，是权力机关的执行机关，对它负责，受它监督。

我国的权力机关对政府及其公务员的制约是宪法的授权。

权力机关的制约在行政法制制约体系中处于非常重要的地位。

2、行政系统内部对行政权力的制约
行政权力的内部制约机制依赖其系统内各权力主体之间的相互制约、相互协调，以其权力主体的存在、发展、正常运行为内部条件，贯穿于行政权力行使的全过程。

即权力运行从权力主体的产生、权力目标的确定、权力的实施到权力实施的结果，以及实施后的反馈，这样一个封闭的过程。

对权力的制约，本人认为必须在权力运行的各个阶段、各个环节上都实行协调、监督和控制。

3、司法机关对行政权力的制约
司法对于政府的监督也是规范政府权力运行的不可忽视的生力军。

司法对于行政的监
督主要表现为两种方式：第一、通过裁判权的行使来纠正行政违法行为。

第二、通过检察权的行使，对行政机关及其公职人员是否遵守宪法和法律进行监督。

但是，本人认为我国现行司法体制设立还不够科学，司法机关人事和财政这两项权力掌握在行政机关手里，使司法对行政的监督大打折扣，往往出现司法机关办案向行政机关汇报甚至按个别领导的意见立案、判案的奇怪现象。

如果这种体制仍不改变，那么司法机关监督权将形同虚设。

4、政党对行政权力的制约
中国共产党通过各级党组织的纪律检查机构，检查政府执行党的方针政策的情况，按党章要求规范行政机关中党员的行为，检查、审查和处理党员干部违纪行为。

由于我国实行的是中国共产党领导下的多党合作和协商的政治体制，因此，政党监督还包括中国各民主党派对行政权力的监督着也是我国行政权力监督体系的一个重要组成部分。

民主党派的监督主要通过政治协商会议，参与制定国家的大政方针和国家事务的管理，参加政府工作并对政府机关的活动提出批评和建议。

5、社会对行政权力的制约
主要包括：社会舆论制约。

无论任何人、任何机构侵犯了人民的利益，违反了法律，新闻媒体都有权利也有责任将之公诸于众，并给予严厉的批驳。

社会团体制约。

社会团体在一定程度上代表了一定阶层、一定范围的民众利益要求。

加强社会团体的监督，能在坚持国家利益整体性的前提下，兼顾社会各集团、各阶层利益的特殊性。

公民制约。

公民对于政府行使权力的监督是我国宪法规定的，它不仅包括公民在其权益受到政府行为侵害时，有权行政复议与行政诉讼，而且还包括对自己明知的行政危纪、违法现象进行检举，对政府的工作提出意见、建议的权利。

（二）存在的问题
目前，从总的情况来看，我国已初步建立了多主体、多层次、全方位的行政权力制约体系，对促进各级政府依法行政和防止权力腐败发挥了积极的作用。

但是，由于种种原因，现行的行政权力制约机制还存在着一些明显的问题，在一定程度上影响着其威力和效能的充分发挥。

1、监督制约主体与监督制约客体地位不平衡，缺乏必要的独立性与应有的权威性。

监督制约机构必须保持相对的独立，其地位应当高于监督制约客体或者至少与监督制约客体平等，这是实施有效制约的最基本的前提条件。

然而，现阶段，我国的行政监察、审计和行政复议机构均存在于行政机关内部。

首先，在领导体制上，这些机构一般都受上级业务部门和同级政府的双重领导。

其次，在干部配备上，专门监督机构的主要负责人，不是由同级行政机关的领导成员兼任，就是由同级党委或行政机关任命。

再次，监督机构的人
员编制、经费开支等，也都掌握在同级行政机关的手里。

在这种情况下，监督制约主体因缺乏独立性和权威性，难以正常发挥其自己的职能，显得软弱无力。

2、不同的监督制约系统之间职能交叉重复，职责权限不清。

我国现行的行政权力制约体系，包括政党监督、权力机关监督、行政机关监督、司法机关监督和人民群众的监督等。

主体广泛，本来是件好事，可是，由于职责权限不清，缺乏必要的沟通和协调，出现了一些不该出现的问题。

例如，有的问题多方插手，长期纠缠不清，弄得发案单位应接不暇，无所适从；而有的问题却又无人过问，出现“监督空白”，最后不了了之。

上述问题的存在，不仅严重影响了监督制约机构的威信，也大大弱化了我国行政权力制约机制的整体效能。

3、权力监督与制约方面的法规不完备，缺乏系统性、程序性和可操作性。

科学、有效的监督应当是硬性监督，即有明确的监督标准、合理的监督方式、严密的监督程序，以法律法规为依据，并处处受法律法规的保障和约束。

可是，目前我国制约行政权力所需要的法律规范还很不完备，这主要表现在两个方面：一是缺乏明确的监督标准，难以准确判断和及时纠正行政机关的违法或不当行政行为；二是缺乏具体的实施细则，在监督制约实践中难以操作。

四、改进行政权力制约的建议
国家权力来源于公民个人权利的让与。

政府代表公民行使国家权力，也是惟一可以行使行政权力的主体。

行政主体作为行政权力中一个最基本的要素，它是抽象权力的实际载体，决定着权力的具体掌握和运用。

一般认为行政权力的主体是政府部门，但是权力的实际例行却是靠“人”来实施的。

因此，笔者把行政权力的主体从名义上的拥有和实际上的掌握运用划分为形式主体和实际主体，即抽象的政府部门和实际例行的人，且行政权力的实际主体是制约的重点。

（一）行政权力的形式主体与实际主体
形式主体即由宪法、法律授予行政权力的行政组织机构，包括国家行政机关和法律法规授权的非行政机关的组织。

他们对外以其名义上的依法拥有和行使国家行政权力。

但是，任何行政机关实际上都只是一个组织结构形式，从一定意义上讲是一个抽象物，真正填充这个结构形式的实际上是人，即行政机关公务人员。

为此，在行政机关这个权力的形式主体之内，还有具体运用行政权力的实际主体，即任职于行政机关中的各种具体公务人员，他们代表行政机关，实际上以行政机关的名义行使着行政权力。

（二）两主体应予以制约，实际主体是制约重点
行政权力的形式主体作为享有权力的组织结构，主要会在两个方面形成对行政权力的
不正确运用：一是机构的规模问题，机构设置如果臃肿重叠，人浮于事，通常要引起职权不清，相互争权，推诿责任，多头执法，重复用权，办事效率低下等弊端。

二是对机构的权力配置问题。

如果权力配置过大或过小，也自然要带来权利无边，权利滥用或权力运用不足以实现工作目标的问题。

为此，对权利形式主体的制约主要是制约机构设置、规模以及权利的配置。

但对行政权力行使的实际主体加以控制就要复杂得多。

行政机关中的每一个人各不相同，因为他们都是有不同思想、情感、性格、广泛社会关系并随着环境的改变而变化的具有能动性的主体，行政权力实际行使主体的这种特性使他们处于不确定的变化状态，他们可以此时按照法定的要求做，彼时又由于某些原因不按法规来做。

即使有再合理、恰当的机构设置、权力配置，规定了再严格的权力使用程序和方法，但行政机关公务人员作为一个“自然人”，有追求自身利益最大化的欲求，在实际运用权力时也可能出现违背规则、超越职权、滥用权力甚至不合理的情况。

为此，对行政权力主体制约的重点应当是行政权力的实际主体，对行政权力实际主体的制约不是制约权力，而是制约具体行使权力的个人。

（三）行政权力的制约方式
１、对行政权力的形式主体的制约方式
行政权力的形式主体作为享有权力的组织结构，对其制约主要是制约机构设置、规模以及权利的配置。

主要包括：第一，制约形式主体的设置和规模。

组织机构的设置有两个最基本的原则，即需要与精干原则。

前者解决事务的需要来设立相应的机构，以约束设立不必要的机构；后者解决机构的精简与高效的问题，以防止机构臃肿膨胀。

从对机构的制约机制来看，它取决于对机构的恰当设置以及对机构的人员定编、定额的严格规定。

第二，合理的权力配置制约。

所谓的合理即一个行政机构不能有超出它管理事务范围的权力，也不应缺乏管理所必要的权力。

２、对行政权力实际主体制约的方式
公务人员作为国家干部队伍的重要组成部分，肩负着行使国家权力、管理社会公共事务和组织经济建设等重要职能，是推动经济发展、社会进步的组织者、指挥者和实践者。

建设一支高素质、专业化的公务员队伍就显得尤为重要，而其中最为关键和迫切的就是健全公务员的制约机制，使广大公务员不断适应新形式提出的新要求，为我国社会、经济快速健康发展发挥重要作用。

①大力推行竞争上岗和轮岗交流制度，逐步形成富有生机与活力的公务员选拔机制。

一是要进一步加大对竞争上岗的宣传力度。

要在各级公务员队伍中广泛宣传推行竞争上岗的意义，使广大公务员牢固树立竞争意识，实现从“要我干”到“我要干”，从“让你负
责任”到“我来负责任”的深刻转变。

二是树立正确的用人导向，激发公务员的工作、学习热情。

及时发现推行竞争上岗工作的先进典型，及时宣传报道，用典型引路，营造良好的社会舆论氛围，形成“竞争机制催人进，不用扬鞭自奋蹄”局面，为竞争上岗工作的顺利开展创造有利条件。

三是加强笔试、面试题库建设与考官队伍建设。

进一步促进竞争上岗工作制度化、规范化、科学化，提高竞争上岗工作的质量。

四是创新工作机制，扩大竞争上岗覆盖面。

扩大选才视野，实现能者上、平者让、庸者下，从根本上解决公务员能进不能出、能上不能下的问题。

五是完善公务员辞退制度。

进一步完善公务员辞退制度，不但会给公务员造成一种危机感，以适当的压力调动公务员的积极性和创造性，也能加快公务员的血液循环和结构调整。

②建立国家公务员目标责任机制。

一是要明确行政机关中各级公务员的职权职责范围、要求及其对行政行为作出时在过程上的责任事故标准。

如会计师作出了一本错误的帐单，工厂工人生产出了一次废品。

导致事故人员的会计师和工人都是要对其职权范围内的过失承担责任的。

行政机关公务人员在行政行为问题上也应如此。

二是要改进各层级公务员间的连接规则。

改进以往的单向式规则为双向式规则，即改进上级的命令指示不容置疑，下级无条件执行为强调上对下的权力同时重视下对上运行中的独立权力（上层行政机构必须以下层机构所掌握的情况为据，不能超越下级行政机构的权利）。

这样必然使行政系统内部形成新型的良性关系形态，由原来的独判式指挥命令权变为相互制约的双向权力，有利于制约行政权力的滥用。

三是各行政机关根据本机关行政管理的情况确定并限制个人违法或不当行政行为的比例，并按时检查考核。

并以比例的实现与否与公务员个人的工资、奖金挂钩，增强其责任感。

③固定并公开权利运用的标准，减少权力自由运用的空间，自觉接受监督。

行政机关公务人员违法滥用行政权力在自身原因上主要是源于私利，而在可行的条件下则主要是因为个人拥有对权力掌握使用的自由空间或者说有自由裁量的权力。

因此要着力研究和探索监督责任制以及相配套的考核、责任追究制度，减少权力自由空间。

总之，建立行政机关内部的一套目标责任制形成对公务人员个人利益的控制机制，将可以在较大限度内降低违法的行政权力行使的机率。

综上所述，对行政权力的制约，不仅要对其形式主体进行必要制约，更需要制约行政权力主体的实际主体，防止权力失控、决策失误和行为失范，提高科学执政、民主执政、依法执政的能力，为贯彻落实科学发展观、构建社会主义和谐社会提供保障。

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