土地督察制度.
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地方政府的目标函数可能包括区域内的经济发展 速度、财政增收速度、政府在当地民众中的威 信和官员个人晋升机会等。
相比合法使用土地而言，假定地方政府采取“违 法”行为且不受查处的情况下，可以获得更多 的当期地方财政收入和更高的经济发展速度， 提高地方政府在当地民众中的威信，增加官员 个人的政治晋升资本；而一旦被督察机构查处， 则有更大的收益损失。
第二阶段：设计与实施阶段（2003年—现在）
（二）土地督察制度建设的内容
1、设立国家土地总督察及其办公室 2、向地方派驻国家土地督察局 3、人员编制 4、其他事项规定
三、土地督察制度实施的经济学内涵
从制度经济学理论相关理论来看，土地督 察制度是一种政府主导型的强制性制度 变迁。
由于我国土地供给为政府垄断，因此这种 制度安排在一定程度上缓解了土地资源 配置的委托—代理问题。
总的来看，土地督察制度实施以来，对严 格耕地保护、遏制土地违法等起到了积极作用， 成效显著
前后组织结构变化
设立土地督查制度以前，地方土地管 理部门受上级土地管理部门和地方 政府的共同领导
设立土地督察制度以后，土地管理部 门业务上主要受上级国土部门领导， 省、自治区、直辖市和计划单列市 土地管理和利用情况直接受土地督 察部门监督。
第二节 土地督察特征及其效果
一、土地督察制度的特征
土地督察是由国务院直接授权的专门 性的特殊行政监督
土地督察对象是省、自治区、直辖市 和计划单列市人民政府
土地督察的主要内容是监督检查地方 政府的土地利用和管理情况
二、土地督察的效果
从2006年到2007年，国家土地督察制度进 展顺利，开局良好。 一是对耕地保护目标责任制的落实情况进行了重 点督察，针对责任目标不完善、责任主体不明 确、责任制度不健全、考核措施不落实等问题 提出了督察建议。 二是针对“以租代征”、擅自调整规划、违法占 用基本农田、未批先用等土地违法违规突出问 题开展了专项督察。 三是开展了调查研究。
对于地方政府来说，假定无论督察与否，只 要其不违法，其收益函数相等；而在违法 状态下，被督察的收益要小于未被督察的 收益。其收益函数为
π2（a，y）=B
π2（a，x）=A+B-F
π2（b，y）= B
π2（b，x）=A+B
其中，B表示地方政府的土地正常收 益，F表示违法用地的督察损失收益，A表 示违法用地的额外收益。
第二，土地督察机构本身并无直接约束，即土 地督察权约束较软，易成寻租对象，从而可 能导致贪污腐败行为，从而削弱土地督察功 能。
要做好配套措施改革
土地督察机构只具备监督权，并不具备 执法权，而打击违法用地落脚点在于土地执 法。因此，要协调好土地督察与土地执法监 察部门之间的关系，能够做到查处一起就能 够处理一起，做到“执法必严、违法必究”
同前文，A表示违法用地的额外收益，F表示违 法用地的督察损失收益。
根据（式21-2），如果土地督察部门的督察概 率小于A/ F，地方政府的最优选择是违法用地， 如果土地督察部门的查处概率大于A/ F，地方政 府的最优选择是合法用地；督察概率等于A/ F， 则地方政府可选择违法或不违法用地都将获得最 优收益B。
（3）结果
共有四种结果，即（督察，不违法）， （督察，违法），（不督察，不违法）， （不督察，违法）。用字母表示为（a， y），（a，x），（b，y），（b，x）。
（4）收益函数
土地督察部门若发现地方政府违法，可及时向其 督察范围内的相关省级和计划单列市人民政府 提出整改意见或责令限期整改，并获得中央政 府土地管控目标纠偏收益，若不督察则其收益 函数为0。
一、土地督察机构与地方政府的博弈模型
（一）基本假设与前提 （1）参与人 本模型假定主要参与人为土地督察机构（用1表示）与地 方政府（用2表示）。土地督察机构主要为国家土地督察 总局和地方派出机构；地方政府主要是指省、自治区、 直辖市和计划单列市地方政府。在土地督察总局和其派 出机构之间也存在委托——代理关系，本模型不予考虑。 （2）策略空间 土地督察机构的策略空间为督察（用a表示）与不督察 （用b表示），地方政府的策略空间为违法（用x表示） 与不违法（用y表示）。
（二）收益函数与收益矩阵 对于督察部门来说，假定不论地方政府
是否违法，其督察成本都是一定的，但若其 督察地方政府存在违法行为，则督察单位将 获得上级奖励。在此假设下，督察机构的收 益函数为
π1（a，y）=-C π1（a，x）=P-C π1（b，y）=0 π1（b，x）=0 其中，C为督察成本，P为查处土地违法的督察 奖励收益。
二、土地督察制度的改进
应完善土地督察机制。
尽管土地督察的直接博弈者是代 表中央政府的土地督察机构和相关地方政 府，但实际上土地使用者、部分农民和农 民集体都参与其中，因此可考虑让公民也 参与土地督察博弈机制，即形成“中央— —地方——公民”土地督察新模式。
应加强土地督察机构的自身建设。
第一，在当前督察范围大人员编制有限的情况 下，应加强自身的组织、制度和技术建设， 加大查处力度，以达到打击违法用地的目的。
对土地督察机构而言，其督察和不督察的期 望收益函数分别为
E[π1（a）]=β（P-C）+（1-β）（-C）
E[π1（b）]=0
由E[π1（a）]= E[π1（b）]，解得
β*= C/P
…………（式21-1）
同前文，C为土地督察成本，P为查处土地 违法的督察奖励收益。
根据（式21-1），
如果地方政府违法用地的概率小于C/P，则在收益理 性的前提下土地督察部门的最优策略是不予督察；
如果违法用地的概率大于C/P，土地督察部门的最优 策略是给予督察。
如果违法用地的概率等于C/P，则土地督察部门可随 机选择督察策略。
对地方政府而言，其违法和不违法用地的 期望收益函数分别为 E[π2（x）]= α（A+B-F）+（1-α） （A+B） E[π2（y）]= B
由E[π2（x）]= E[π2（y）]，解得 α*= A/ F …………（式21-2）
第三节 土地督察的博弈分析及制度改进
土地督察制度的建立形成了“政府自我克制”的土 地管理模式，是我国土地管理制度的重大完善 。土地督 察目标能否实现，主要的是取决于主要利益相关者的社 会博弈。对于土地督察制度而言，主要博弈方为地方政 府和土地督察机构。
土地督察制度是一种政府主导型的强制性制度变迁， 这种制度安排在一定程度上强化了中央和地方土地管理 与利用的委托—代理合约的实施，从而缓解了土地管理 利用的委托—代理问题，以促使中央政府管理目标的实 现。
根据收益函数，列出两者的收益矩阵，见表21-3
（三）博弈模型分析
土地督察部分如果总是选择督察策略其效 益总是负的，即P<C，且督察成本由自身 承担，则督察部门若从“经济人”角度考 虑，将缺少督察的收益激励。如果地方政 府观察到土管督察部门对非法用地督察缺 乏“动力”，将大大激励地方政府违法用 地。
根据上述分析，地方政府与土地督察机构博弈 的混合策略纳什均衡解为（α，β）=（A/ F，C/ P）。这个解的涵义可解释为，在均衡策略情况 下，土地督察部门以A/ F的概率查处土地违法， 地方政府以C/ P的概率违法用地。
（四）博弈模型结论
根据上述博弈模型，可得到以下结论。
首先，为减小地方政府违法用地概率β， 应加大对土地督察机构查处土地违法的奖励 效益激励。根据（式2 1-1），加大查处土地 违法的督察奖励收益即增加P值，将减小β值。 特别地，为使β<1，则必有督察成本要小于 其督察收益。另外，减小土地督察成本，也 可促进地方政府合法使用土地。
第六讲 土地督察制度
第一节 土地督察及其经济学内涵
一、土地督察制度产生的背景
1、伴随经济高速发展，耕地保护压 力不断增加 人地矛盾加剧
2、当前土地问题突出，土地违法严 重
3、土地垂直管理体制需要配套的权 利监督
二、土地督察制度的形成、内容及意义
（一）土地督察制度的形成过程 第一阶段：酝酿提出阶段（1994年—1998年）
设立督察制度前后 我国土地管理组织结构简图
从控制理论来看，土地督察制度是将土地违 法控制由开环控制转向闭环控制的一个反馈控制 环节。根据土地管理组织结构和控制理论，可得 到以下启示：
理论上设立土地制度有利于遏制土地违法。 从效率来看，设立土地督察制度并不一定能够能
使得土地违法控制效率提高。 应保证土地督察工作的独立性和制约性。
为增加土地督察机构查处力度α，应加 大地方政府违法使用土地的处罚F，或者是降 低地方政府违法用地的额外收益A。特别地， 为使α<1，则必有违法用地处罚要大于违法 用地收益。
其次，当土地督察者以A/ F的概率查处地方政 府违法用地，地方政府以C/ P的概率违法用 地时，土地督察部门的督察收益为0而地方政 府用地收益为B。因此，当土地督察部门把握 好自身的查处概率，通过动态博弈就可以降 低地方政府的违法用地概率，并达到督察无 收益，地方政府无论合法还是违法用地其收 益均为B的一个均衡状态——与土地督察部门 不督察地方政府合法用地的策略组合收益相 同。
如若违法用地的收益总是大于合法用地，即 违法用地处罚小于违法用地的额外收益 （A>F），则无论督察部门怎么进行检查监督， 土地使用者选择违法都是有利可图的，土地 督察将无法起到控制违法用地的作用。
实际上，土地督察机构必须做到“违法必 究”，因此假定土地督察机构的查处行为是 随机行为，其查处概率为α；另设地方政府违 法用地的概率为β。根据上述假定，求取混合 策略的纳什均衡解。
相比合法使用土地而言，假定地方政府采取“违 法”行为且不受查处的情况下，可以获得更多 的当期地方财政收入和更高的经济发展速度， 提高地方政府在当地民众中的威信，增加官员 个人的政治晋升资本；而一旦被督察机构查处， 则有更大的收益损失。
第二阶段：设计与实施阶段（2003年—现在）
（二）土地督察制度建设的内容
1、设立国家土地总督察及其办公室 2、向地方派驻国家土地督察局 3、人员编制 4、其他事项规定
三、土地督察制度实施的经济学内涵
从制度经济学理论相关理论来看，土地督 察制度是一种政府主导型的强制性制度 变迁。
由于我国土地供给为政府垄断，因此这种 制度安排在一定程度上缓解了土地资源 配置的委托—代理问题。
总的来看，土地督察制度实施以来，对严 格耕地保护、遏制土地违法等起到了积极作用， 成效显著
前后组织结构变化
设立土地督查制度以前，地方土地管 理部门受上级土地管理部门和地方 政府的共同领导
设立土地督察制度以后，土地管理部 门业务上主要受上级国土部门领导， 省、自治区、直辖市和计划单列市 土地管理和利用情况直接受土地督 察部门监督。
第二节 土地督察特征及其效果
一、土地督察制度的特征
土地督察是由国务院直接授权的专门 性的特殊行政监督
土地督察对象是省、自治区、直辖市 和计划单列市人民政府
土地督察的主要内容是监督检查地方 政府的土地利用和管理情况
二、土地督察的效果
从2006年到2007年，国家土地督察制度进 展顺利，开局良好。 一是对耕地保护目标责任制的落实情况进行了重 点督察，针对责任目标不完善、责任主体不明 确、责任制度不健全、考核措施不落实等问题 提出了督察建议。 二是针对“以租代征”、擅自调整规划、违法占 用基本农田、未批先用等土地违法违规突出问 题开展了专项督察。 三是开展了调查研究。
对于地方政府来说，假定无论督察与否，只 要其不违法，其收益函数相等；而在违法 状态下，被督察的收益要小于未被督察的 收益。其收益函数为
π2（a，y）=B
π2（a，x）=A+B-F
π2（b，y）= B
π2（b，x）=A+B
其中，B表示地方政府的土地正常收 益，F表示违法用地的督察损失收益，A表 示违法用地的额外收益。
第二，土地督察机构本身并无直接约束，即土 地督察权约束较软，易成寻租对象，从而可 能导致贪污腐败行为，从而削弱土地督察功 能。
要做好配套措施改革
土地督察机构只具备监督权，并不具备 执法权，而打击违法用地落脚点在于土地执 法。因此，要协调好土地督察与土地执法监 察部门之间的关系，能够做到查处一起就能 够处理一起，做到“执法必严、违法必究”
同前文，A表示违法用地的额外收益，F表示违 法用地的督察损失收益。
根据（式21-2），如果土地督察部门的督察概 率小于A/ F，地方政府的最优选择是违法用地， 如果土地督察部门的查处概率大于A/ F，地方政 府的最优选择是合法用地；督察概率等于A/ F， 则地方政府可选择违法或不违法用地都将获得最 优收益B。
（3）结果
共有四种结果，即（督察，不违法）， （督察，违法），（不督察，不违法）， （不督察，违法）。用字母表示为（a， y），（a，x），（b，y），（b，x）。
（4）收益函数
土地督察部门若发现地方政府违法，可及时向其 督察范围内的相关省级和计划单列市人民政府 提出整改意见或责令限期整改，并获得中央政 府土地管控目标纠偏收益，若不督察则其收益 函数为0。
一、土地督察机构与地方政府的博弈模型
（一）基本假设与前提 （1）参与人 本模型假定主要参与人为土地督察机构（用1表示）与地 方政府（用2表示）。土地督察机构主要为国家土地督察 总局和地方派出机构；地方政府主要是指省、自治区、 直辖市和计划单列市地方政府。在土地督察总局和其派 出机构之间也存在委托——代理关系，本模型不予考虑。 （2）策略空间 土地督察机构的策略空间为督察（用a表示）与不督察 （用b表示），地方政府的策略空间为违法（用x表示） 与不违法（用y表示）。
（二）收益函数与收益矩阵 对于督察部门来说，假定不论地方政府
是否违法，其督察成本都是一定的，但若其 督察地方政府存在违法行为，则督察单位将 获得上级奖励。在此假设下，督察机构的收 益函数为
π1（a，y）=-C π1（a，x）=P-C π1（b，y）=0 π1（b，x）=0 其中，C为督察成本，P为查处土地违法的督察 奖励收益。
二、土地督察制度的改进
应完善土地督察机制。
尽管土地督察的直接博弈者是代 表中央政府的土地督察机构和相关地方政 府，但实际上土地使用者、部分农民和农 民集体都参与其中，因此可考虑让公民也 参与土地督察博弈机制，即形成“中央— —地方——公民”土地督察新模式。
应加强土地督察机构的自身建设。
第一，在当前督察范围大人员编制有限的情况 下，应加强自身的组织、制度和技术建设， 加大查处力度，以达到打击违法用地的目的。
对土地督察机构而言，其督察和不督察的期 望收益函数分别为
E[π1（a）]=β（P-C）+（1-β）（-C）
E[π1（b）]=0
由E[π1（a）]= E[π1（b）]，解得
β*= C/P
…………（式21-1）
同前文，C为土地督察成本，P为查处土地 违法的督察奖励收益。
根据（式21-1），
如果地方政府违法用地的概率小于C/P，则在收益理 性的前提下土地督察部门的最优策略是不予督察；
如果违法用地的概率大于C/P，土地督察部门的最优 策略是给予督察。
如果违法用地的概率等于C/P，则土地督察部门可随 机选择督察策略。
对地方政府而言，其违法和不违法用地的 期望收益函数分别为 E[π2（x）]= α（A+B-F）+（1-α） （A+B） E[π2（y）]= B
由E[π2（x）]= E[π2（y）]，解得 α*= A/ F …………（式21-2）
第三节 土地督察的博弈分析及制度改进
土地督察制度的建立形成了“政府自我克制”的土 地管理模式，是我国土地管理制度的重大完善 。土地督 察目标能否实现，主要的是取决于主要利益相关者的社 会博弈。对于土地督察制度而言，主要博弈方为地方政 府和土地督察机构。
土地督察制度是一种政府主导型的强制性制度变迁， 这种制度安排在一定程度上强化了中央和地方土地管理 与利用的委托—代理合约的实施，从而缓解了土地管理 利用的委托—代理问题，以促使中央政府管理目标的实 现。
根据收益函数，列出两者的收益矩阵，见表21-3
（三）博弈模型分析
土地督察部分如果总是选择督察策略其效 益总是负的，即P<C，且督察成本由自身 承担，则督察部门若从“经济人”角度考 虑，将缺少督察的收益激励。如果地方政 府观察到土管督察部门对非法用地督察缺 乏“动力”，将大大激励地方政府违法用 地。
根据上述分析，地方政府与土地督察机构博弈 的混合策略纳什均衡解为（α，β）=（A/ F，C/ P）。这个解的涵义可解释为，在均衡策略情况 下，土地督察部门以A/ F的概率查处土地违法， 地方政府以C/ P的概率违法用地。
（四）博弈模型结论
根据上述博弈模型，可得到以下结论。
首先，为减小地方政府违法用地概率β， 应加大对土地督察机构查处土地违法的奖励 效益激励。根据（式2 1-1），加大查处土地 违法的督察奖励收益即增加P值，将减小β值。 特别地，为使β<1，则必有督察成本要小于 其督察收益。另外，减小土地督察成本，也 可促进地方政府合法使用土地。
第六讲 土地督察制度
第一节 土地督察及其经济学内涵
一、土地督察制度产生的背景
1、伴随经济高速发展，耕地保护压 力不断增加 人地矛盾加剧
2、当前土地问题突出，土地违法严 重
3、土地垂直管理体制需要配套的权 利监督
二、土地督察制度的形成、内容及意义
（一）土地督察制度的形成过程 第一阶段：酝酿提出阶段（1994年—1998年）
设立督察制度前后 我国土地管理组织结构简图
从控制理论来看，土地督察制度是将土地违 法控制由开环控制转向闭环控制的一个反馈控制 环节。根据土地管理组织结构和控制理论，可得 到以下启示：
理论上设立土地制度有利于遏制土地违法。 从效率来看，设立土地督察制度并不一定能够能
使得土地违法控制效率提高。 应保证土地督察工作的独立性和制约性。
为增加土地督察机构查处力度α，应加 大地方政府违法使用土地的处罚F，或者是降 低地方政府违法用地的额外收益A。特别地， 为使α<1，则必有违法用地处罚要大于违法 用地收益。
其次，当土地督察者以A/ F的概率查处地方政 府违法用地，地方政府以C/ P的概率违法用 地时，土地督察部门的督察收益为0而地方政 府用地收益为B。因此，当土地督察部门把握 好自身的查处概率，通过动态博弈就可以降 低地方政府的违法用地概率，并达到督察无 收益，地方政府无论合法还是违法用地其收 益均为B的一个均衡状态——与土地督察部门 不督察地方政府合法用地的策略组合收益相 同。
如若违法用地的收益总是大于合法用地，即 违法用地处罚小于违法用地的额外收益 （A>F），则无论督察部门怎么进行检查监督， 土地使用者选择违法都是有利可图的，土地 督察将无法起到控制违法用地的作用。
实际上，土地督察机构必须做到“违法必 究”，因此假定土地督察机构的查处行为是 随机行为，其查处概率为α；另设地方政府违 法用地的概率为β。根据上述假定，求取混合 策略的纳什均衡解。