中美行政监督体制比较及启示

中美行政监督体制的比较及启示

摘要：本文基于狭义的行政监督概念，通过比较中国和美国行政监督体制，试图找出我国行政监督的一些不足之处，进而得出美国行政监督体制对我国的启示。

关键词：行政监督体制异同启示

我国正处在社会矛盾剧增的阶段，经济体制深入改革受阻，官员腐败现象频发，坚持推进政治体制改革是我国突破发展瓶颈的方向已成为各界共识。党的十八大报告将政治体制改革提高到了一个新的高度。十八大以来，我国在打击党政官员腐败方面体现出了坚定的决心和巨大的力度，增强了民众对党和政府的信心。但是如何将当前运动式的打击腐败最终转化为制度反腐，一直是实践者和研究者所关注和探索的问题。行政监督体制是政府体制的重要组成部分，其在规范权力行使、防范腐败、提高政府效能方面可以发挥重要作用。美国作为一个行政监督体制比较完善的国家，在完善我国行政监督体制方面能为我们提供一些启示。

一、基本概念界定

（一）行政监督

国内外学术界对行政监督有不同的解释，总的来说，可以从广义和狭义两个层面来理解行政监督。广义的行政监督泛指执政党、国家权力机关、司法机关和人民群众等多种社会力量对国家行政机关及其公务人员的监督。狭义的行政监督是指行政机关内部上下级之间，以及专设的行政监察、审计机关对行政机关及其公务人员的监督。本文采用对行政机关的狭义定义。

（二）行政监督体制

不同的学者对行政监督体制的看法不一，与本文采用的狭义行政监督定义相对应，笔者认为行政监督体制可以界定为行政监督的主体（包括一国中央行政机关、行政机关内部的上级或下级、专设的行政监察机关、专设的行政审计机关）、对象（行政机关及其公务人员）、内容、程序、方式、手段等要素构成的有机统一体，以及各要素之间相互依存、相互制约和相互作用的关系。

二、中美行政监督体制的异同

（一）中国和美国行政监督体制的共同点

1、二者都包含中央对地方的监督

我国是中央集权的单一制国家，国务院作为我国的中央政府，《中华人民共和国宪法》（以下简称我国《宪法》）赋予了它对地方各级政府的领导和监督的权力，其明确地体现在我国《宪法》第八十九条“国务院行使下列职权：”中“（四）统一领导全国地方各级行政机关的工作，规定中央和省、自治区、直辖市的国家行政职权的具体划分”和“（十四）改变或者撤销地方各级国家行政机关的不适当的决定和命令”这两点上。美国是地方分权的联邦制国家，联邦政府与成员政府是并立的，二者不存在上下隶属关系，它们在各自权限范围内直接对人民负责。美国政府的组织结构包括联邦政府、州政府和地方政府三个层次。美国《宪法》规定，联邦政府是最高权力中心，主要负责国防、外交、教育、税收、社会安全、公共交通、州际协调等重大事务，在联邦政府之下，50个州政府都分别是一个个权力中心。因为，各州议会可以在联邦《宪法》的框架下，自行立法，管理本州事务。地方政府包括县、市（镇、校区）政府两个层次。地方政府没有立法权，其权力来自州政府，主要职责是执行州的法律，管理本地与居民生活密切相关的各种事务。美国《宪法》只对联邦和州政府的关系进行了规范，州与地方政府的关系则由州宪法和法律进行调整。地方政府一般由州创设，作为州的代理人或根据州议会的特许行使权力，因而地方政府会受到州宪法和州立法机构其他立法的约束。虽然联邦政府、州政府和地方政府的职责有严格的划分，但在实践中，三者之间也存在合作关系。如地方政府在居民最低生活保障、医疗保险等方面遇到财政困难，会向州政府和联邦政府申请资助。联邦政府有时为克服州政府效率低下及平衡各州关系等问题，也会通过一系列手段接入州政府的事务。如通过修改修改法律，强化联邦政府的权力；通过设立各种基金，对州提出附加要求；通过实行财政分享，对州政府提出限制性要求；通过出台有关政策，进行宏观调控；通过制定有关环境质量标准等，规范和引导州政府的行为；利用司法系统，如执行《平等权益法》，平衡各州居民的权益。总之，美国联邦政府一般通过法律手段和政策措施对州政府和地方政府实施间接的监督约束。

2、二者都包含行政机关内部上下级之间的监督

在我国行政机关内部，由于上下级公务员之间存在隶属关系，上级对下级遵纪守法、履行公职的行为有着监督、管理的权力。我国《公务员法》也赋予了公务员“对机关工作和领导人员提出批评和建议”、“提出申诉和控告”的权利，这是我国行政机关里下级可以对上级进行监督的法律依据。然而，由于在我国行政机关里上级对下级的考核、奖惩和升降等方面往往居于主导地位，所以上级对下级的监管往往大大强于下级对上级的监督。美国是实行文官制度的国家，美国现代文官制度是在反对近代政党政治所形成的“政党分肥制”的基础上产生的。在这种文官制度中，官员的职责权限都有着明确的规定，官员的奖惩考核都有着明确的内容和程序规定，官员在法定范围内行使权力会受到法律的强有力保护，行政官员可以最大限度地保持公平与正义，维护行政的独立性。但这并不意味着有着完备法律保障的美国公务员可以脱离行政系统的制约完全独立地行使权力。在制度上和习惯上上司有权否决下属官员的意见和支配下属官员的行政行为，只不过这种上级对下级的否决或支配在实践中并不常见。“虽然总统、首相、大臣、部长们形式上支配下属官员，有权以失职的罪过将他们撤职，但是在公务员制度基础上的上司与下属之间实际上是相互依赖和制约的。特别是政府首脑对下属官员的监督，一般体现在努力说服上，绝少采取撤职和调职的极端手段。当然，他也可以通过下列途径达到监控的目的或让下属官员的行为符合自己的意图：（1）改变机构和人员的编制预算；（2）改组和精简机构；（3）在各行政机关之间重新分配资金和改变权力行使的路线。”[1]值得关注的是，为确保上级官员对下级官员的监督落到实处，美国确立了责任连坐制度。当然，美国行政机关内部的下级也可向直属领导反应自己或其他成员的工作表现与问题，对组织决策与执行的看法，遇到的工作困难，工作建议与批评等。

3、二者都包含专门的行政监督机关

在我国，从中央行政机关、省级行政机关、市级行政机关和县级行政机关四级行政机关内都设立了监察机关和审计机关，国务院的职能部门里有监察部和审计署，省、自治区、直辖市人民政府有监察厅和审计厅，市级人民政府和县级人民政府有监察局和审计局。根据《中华人民共和国行政监察法》的规定，我国监察机关是人民政府行使监察职能的机关，依照《中华人民共和国监察法》国家行政机关及其公务员和国家行政机关任命的其他人员执行国家法律、法规、政策和决定、命令的情