我国公务员惩戒制度的问题与对策

我国公务员惩戒制度的问题与对策

公务员惩戒制度，就是指对有过错公务员的行为予以否定性的评价并给予一定的惩罚、申戒，以对其警示的一系列法律规范的总称。在实施中，我国公务员惩戒制度却存在有法不依、擅立规矩、惩戒不公等许多问题，需要寻求解决的对策。

一、我国现行公务员惩戒制度中存在的主要问题

我国现行公务员惩戒制度存在的问题主要是粗疏简陋、适应性差。具体体现在以下几个方面: 1.惩戒事由不适应当前公务员队伍建设的需要。第一，缺乏对违背家庭道德的行为予以惩处的规定，对现实生活中一些公务员“包二奶”、遗弃或虐待家庭成员、暴力干涉子女婚姻自由等行为无法进行惩处。第二，对一些有损公务员良好形象和政府公务秩序的行为，因缺乏惩处依据而得不到处理，如公务员公车私用、无偿使用行政相对人交通工具等行为。第三，对一些单位集体研究决定实施的违纪行为缺乏处理的依据，致使这些行为难以得到惩处。

2.法定的惩戒手段落后于现实的需要。我国现行法定的惩戒手段有6种，包括警告、记过、记大过、降级、撤职和开除。但这6种惩戒手段对下列情形显得有些无能为力:第一，离退休公务员在职期间违纪离退休后被发现的，根据人事部的有关规定’，是应当依法先给予与未离退休前一样的处分，再决定如何减少退休金或停止发放退休金。如某人在退休前的违纪行为依法应当受到撤职处分，处理机关应先做出撤职决定，再根据撤职决定降低级别和退休金。这种做法可以说是惩戒机关不得已而为之的竹时性措施。第二，公务员因经济问题受处分，一般应对其经济问题实施惩罚，但究竟怎样实施缺乏法定依据。第三，公务员因职务行为侵犯了相对人合法权益并且个人主观上具有故意或重大过失的，在国家对相对人赔偿后，对公务员应如何追偿，在惩戒手段中没有具体的规定。第四，公务员因不良行为或涉嫌犯罪而被调查或停职，其停职的期限是多长，停职后工资支付怎么处理，这些都无相关法律规定，往往是以行政机关开会讨论的方式来决定。

3.惩戒适用的对象范围过窄。根据1993年国务院出台的《国家公务员暂行条例》和人事部的有关规定，我国行政惩戒只适用于在职公务员和在职期间有违纪行为的离退休公务员。从违纪的实际情况看，除上述两种情况外，还有离退休公务员离退休后违纪、行政机关临时聘用人员和从其他单位借调到行政机关的公务人员违纪，因此，惩戒适用的对象范围过窄。其中，需说明的是，离退休公务员违纪是指离退休公务员利用在职期间所形成的威望、影响力和关系，为自己或他人谋取私利，这种违纪行为在有的国家是要受到政纪追究的，如德国将上述行为列为惩戒事由，并对严重违纪的退休公务员给予削减退休金或剥夺退休金的处罚

4.惩戒权限既存在分工不明又存在过分集中的现象。根据《国家公务员暂行条例》和《行政监察法》的有关规定，行政处分主要由公务员的任免机关或行政监察机关行使决定权，但哪些公务员的违纪案件由任免机关管辖，哪些公务员的违纪案件由行政监察机关管辖，《条例》和《监察法》均没有明确规定。与惩戒权限分工不明相关的另一个问题是，惩戒权过分集中在任免机关手中，这样就导致国家公务员管理部门不能有效行使管理权，易于让公务员考绩制度流于形式。

5.惩戒适用标准过于笼统，并且无法定和酌定情节规定。在惩戒适用的标准方面，根据国家人事部1996年《纪律惩戒通知》的规定，对违纪的国家公务员违纪情节轻微且未造成不良

后果的，给予批评教育，免予行政处分;违纪情节较严重，给国家和人民利益造成一定损失或者不良后果的，给予记大过以下处分;违纪情节严重给国家和人民利益造成重大损失或严重后果的，给予降级以上处分。从上述规定看，惩戒适用的标准过于笼统，不便操作。无论是行政机关首长还是办案人员，在用模糊标准去裁量具体案件时，不可避免地会出现畸轻或畸重的现象。此外，对违纪行为不分初犯还是累犯、有无自首还是立功等情形，不问违纪的动机、手段，违纪后的态度等清节，这在实践上是行不通的。

6.缺乏公正合理的惩戒决定程序。我国至今没有建立科学的体现公正法律精神的惩戒决定程序，只有习惯性做法。这种具有较大随意性的惩处，能否在决定惩处之前给予违纪公务员充分的陈述权、申辩权很大程度上取决于行政首长或办案人员的办事作风民主与否。这种未能以正当程序来限制和约束行政惩戒权行使的做法，为惩戒中的擅断和独裁行为提供了机会，容易让少数行政首长或办案人员以不良企图致违纪公务员遭到不应有的重处。从正当程序理念来思考行政处分决定程序，要求限制惩戒权的悠意行使，缓解行政惩戒法律关系主体双方的利益冲突，因此，公正合理的程序应兼顾国家利益、公共利益和个人利益，在确保惩戒权有效行使的同时，从程序上应赋予受惩戒者程序性权利和惩戒者程序性义务。

7.未明确对违纪行为的追究时效。我国现行的有关惩戒的法律、法规、规章和其他规范性文件中尚无对违纪行为进行追究的时效规定，这就容易导致实践中不同行政机关对违纪公务员追究违纪责任的时效不统一。

8.对受惩戒者的救济途径不充分。我国公务员行政惩戒的救济手段仅限于复核、申诉和控告，没有赋予其司法救济权。受惩戒的公务员无法请求司法权介人，即通过法院审判权来制约内部行政管理权。此外，对公务员无辜受到行政惩戒后赔偿责任的规定过于原则，缺乏赔偿的依据、范围、标准和程序性规定，实践中只能依据政策补发工资，但由此所造成的相关损失特别是精神损害却是无法弥补的。

二、完善我国公务员惩戒制度的对策思考

我国现行公务员惩戒制度存在问题的原因，可以从法律制度本身和法律文化两个大的方面去探究。在法律制度方面，我国尚未建立起有效的宪法监督制度和没有制定专门的公务员惩戒条例，是一个不容忽视的重要因素。正是有效的宪法监督制度的缺乏，才使违背公民基本权利的行政立法和行政性规范文件难以得到改变或者撤销，使公民权利遭受行政侵害的现象普遍存在。我国现行公务员惩戒规范散见于1993年《条例》、1997年《监察法》、其他行政法律、法规和人事部、监察部颁发的有关公务员惩戒的规定、规则、通知中，这种零散状态表明，我国现行公务员惩戒制度在完善过程中缺乏整体性、长远性和科学性考虑。从制度完善的角度看，针对我国当前公务员制度改革的实际需要，应该制定专门的公务员惩戒条例，协调好惩戒制度各部分内容之间的关系。

与此同时，我国宪政文化发展的缓慢和立法者观念的落后是影响我国公务员惩戒制度完善的法律文化原因。作为“行动中的宪法”一一行政法的发展是有赖于宪法的发展的，特别是宪法学关于人权保障理论的深人研究，对宪法规范和行政法规范的完善都具有重要作用，从2004年国家最高权力机关将人权保障写进宪法就能充分说明这一点。当然我们期待着行政法规范的改进，实现内部行政管理法制化。而立法者的观念体现在公务员惩戒制度中就是蕴含在制度中的基本法律精神，它属于法律文化的精神层面，潜在地存在于人们的内心世界，它对公务员惩戒制度的完善具有较大的制约作用。从我国公务员惩戒制度设计中重实体轻程序、重惩处轻救济的做法看，立法者未能以现代法律文化中的公平、正义观为指导，而单纯从国家