国家级区域规划与区域经济新格局

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中国发展观察

2010年3月

所

谓国家级区域规划，主要是指由国家批复实施的区域性

规划（也包括旨在促进特定区域发展的国家政策措施）。2009年，共有10余个这样的区域规划获得批复，或称上升为国家战略，区域规划如此受重视在新中国史上所罕见，说这一年为“区域规划之年”都不为过。那么，这些国家级区域规划是在什么背景下出台的，都有哪些特点？目前我国区域协调发展面临着那些亟待研究的重要课题？未来尤其是“十二五”时期我国区域经济将呈现什么新的格局？本文提出来供大家探讨。

国家级区域规划出台背

景及特点

1.科学发展，规划先行。我国是一个地域广袤、人口众多、地区发展很不平衡的发展中大国，改革开放后计划经济体制下中央高度集权，让位于适度的地方分权，使地区经济释放出巨大的发展活力。然而，地区主体及利益的多元化，也导致区域开发的盲目性、无序性，有些开发已超出了当地资源环境的承载力，危及到发展的可持续性。中央提出科学发展观，就是要强调

以人为本，实现全面、协调、可持续的发展。从第十一个五年规划开始，我国已将国民经济和社会发展计划改为国民经济和社会发展规划。“计划”改“规划”虽一字之差，但内涵有很大变化。不仅强调了中长期规划的指导性和约束性，而且更加重视国土空间的规划和管治。区域规划将成为引领我国区域经济科学发展的行动指南，也成为国家战略布局和区域发展政策的一个重要工具。

2009年获批的国家级区域规划有一个共性的特点，这就是强调要在科学发展观指导下，根据资源环境的承载力、开发条件和潜力，确定能够体现区域经济特色的战略目标定位，并对产业布局、基础设施、生态环境和社会发展做出统一的、合理的部署和谋划。有的规划区域特色更显著，如黄河三角洲高效生态经济区发展规划、鄱阳湖生态经济区规划、关中—天水经济区发展规划等，都明显地突出了人与自然和谐发展的主题。

2.应对危机，加快开发。2009年是我国经济遭遇的最困难的一年，为了应对国际金融危机的冲击，国家出台了一系列扩内需、保增长的政策措施，其中在产

业方面，相继制定了钢铁、石化、纺织、装备制造、电子信息、物流等十大产业振兴规划，而在区域方面，则密集地批复实施十余个重点区域的发展规划和区域性应对危机的举措。由于这些重点区域所具备的优势条件，加快其开发步伐，不仅有利于促进区域协调发展，还能够通过一些重大项目的建设带动更大区域的发展，减弱金融危机对我国的不利影响。如专门针对西部地区出台了《关于应对国际金融危机促进西部地区经济平稳较快发展的意见》（指出西部地区在扩大内需中具有重要地位）；针对东北老工业基地制定了《进一步实施振兴东北等老工业基地的若干意见》；并批复了《促进中部地区崛起规划》。这些政策措施针对性强，既立足眼前，又着眼长远，对于实现保增长、调结构的任务产生了重要的效果。2009年中西部地区经济增长速度不仅高于全国，也远远高于东部沿海地区。中部和西部地区投资增速分别达到36%和35%，而东部地区只有23.9%。中西部地区投资占全国城镇投资的比重超过了50%（达到50.9%），同比提高1.9个百分点。

3.从跨省区到省区内部，培

国家级区域规划与区域经济新格局

■　陈 耀

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中国发展观察

2010年3月

育不同层次增长极。以往国家层面的区域规划，从空间尺度上通常都是涉及两个以上省份的区域即跨省区规划。其目的一般有两个，一个是解决单一省份内部无法解决的发展问题，比如跨省区之间的交通网络建设、生态环境保护、重大产业分工协作、以及相关地方政策的协调。通过国家级规划，统筹考虑，形成跨省区协调机制。另一个目的在于培育国家一级的经济增长极，从而带动辐射更大范围的区域发展。比如，“十一五”时期由国家发展和改革委员会牵头组织，专门将京津冀地区和长三角地区（沪苏浙）分别单独制定区域性规划，旨在促进两大经济圈的一体化发展，成为能够具有国际竞争力的大都市圈。2009年获批的国家级区域规划出现与以往不同的重要变化，许多规划的空间尺度都在一个省区之内，如江苏沿海经济带规划仅包括江苏省南通到连云港的一片区域；辽宁沿海经济带规划包括辽宁省以大连为中心的沿海六个城市的范围；图们江区域合作开发规划主要包括长春市、吉林市和延边州等“长吉图先导区”；海峡西岸经济区规划是以福建省为主体、以两岸合作为重点的区域性规划；横琴岛总体规划是广东珠海联结澳门的一个岛屿开发规划；海南国际旅游岛规划是专门针对海南省开发开放的规划。这种空间尺度的缩小，一方面表明这些特定地区战略地位的重要，具有从国家层面来考虑支持其发展的必要性；另一方面这些特定区域的规划也是为了培育“次增长极”，解决特定区域的发展问题，从而促进各区域之间及其内部的协调发展。

4.由上至下到上下互动，发挥中央地方两个积极性。国家级区域规划以往主要是由中央有关部门提出并组织研究制定，涉及的地方

要配合规划制定工作。而目前这些所谓上升到国家战略的区域规划，并不完全是中央部门提出来的，而是地方主动提出并获得中央部门的认可。这种程序上的变化反映出一些地方发展经济的主动性和积极性，以及需要得到国家政策支持的强烈愿望。同时，通过上下互动出台的这些区域规划不仅使得地方更加明确发展的目标方向，指导其科学发展，而且中央部门也负有监督规划实施的责任。需要注意把握的是，国家级区域规划必须立足于国家整体战略，着眼于全国区域协调发展的大局；特别是，对特定区域的支持性政策宜审慎权衡，支持的力度、范围和相应工具的运用要符合市场经济下国家区域政策的基本原则，避免政策倾斜的随意性和政策普适性造成的政策效应弱化。

我国区域协调发展面临

的重要课题

1.四大板块发展与国土开发管治的衔接。从沿海与内地、东中西三大地带，到四大板块的区域发展总体战略的形成，我国区域发展政策不断完善成熟。从“十一五”规划开始，我国把促进人与自然的和谐纳入到“区域协调发展”的内涵之中，根据资源环境承载力划分主体功能区，提出优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四种类型的空间管治政策。这种国土开发管理理念已取得广泛共识，但如何推进实施面临现实难题。因为大部分限制、禁止开发的区域既是生态环境脆弱的区域，也是开发不足的低收入地区，他们的生存和发展是首要解决的问题；按照区域协调发展的要求，这些地区应当是加快发展，缩小差距。

目前研究的难点在于，如何保证这些区域的人口和全国一样逐步

实现小康目标，大规模迁移人口不现实，大规模财政转移支付有难度，这个问题有人归为是中央与地方的发展权博弈。笔者认为，划定限制和禁止开发的区域，是国家整体利益的体现，这种理念和原则必须坚守，但实际执行过程要因地制宜，不宜一刀切。要有轻重缓急的排序调控思路，严控饮用水源地开发，对大江大河上游限制开发的同时，要建立相应的生态补偿机制。限制开发区必须降低开发的强度，但允许适度发展一些环境友好的产业项目，禁止开发区不允许搞工业项目，而以生态涵养和保护为重点。

2.区域规划如何引导各主体一致行动。制定区域规划的一个重要目的是通过统一规划促进区域内各经济主体分工合作，避免各自为政，重复建设。但是现实情形是，区域规划获得批准后，区域内各经济主体纷纷抢抓机遇，谋划各自的发展，甚至各主体之间为争取外部投资者落户不惜竞相让利攀比。结果，区域规划获批不仅没有对各地开发提供正确指导，而成为新一轮无序开发建设的开始。有鉴于此，必须把区域规划的权威性提上议事日程，通过立法，明确区域规划的法律地位，使区域规划从编制、实施、监管各环节有法律约束力，对随意违反规划的行为予以制裁，真正成为区域内各主体一体化的行动指南。

3.如何建立有效的区域协调机制。随着我国各地区经济的快速发展，资源配置已突破现有的行政区划范围，但目前的行政区经济依然主导并限制着资源在更大范围内的配置。广义上讲，区域规划本身就是一种区域协调、区域合作的机制，但实际上规划协调的作用十分有限。由各行政区建立的区域性合作组织（如省市长联席会），在协