行政规范性文件的几个界定标准

行政规范性文件认定中的几个问题
制发规范性文件是地方政府及其部门实施行政管理的方式之一。

规范性文件有广、狭义之分，广义上的规范性文件包括法律、法规、规章等立法性文件，通常意义上所称的规范性文件，仅指法律范畴以外的、由行政机关发布的作为行政管理依据的、具有约束力的非立法性文件。

日常实践中，有的地方政府及其部门工作人员对规范性文件的含义、范围及其认定方式、认定标准仍然不同程度地存在模糊认识，实有进一步明确的必要。

一、行政规范性文件的认定标准及其要点
现行法律法规没有对行政规范性文件给予明确定义。

《安徽省行政机关规范性文件制定程序规定》（安徽省人民政府令第149号）第二条规定：“本规定所称行政机关规范性文件（以下简称规范性文件）是指县级以上人民政府及其部门，根据法律、法规和其他上位法的规定，在其法定权限内制定，规范行政管理事务，公开发布并反复适用的，具有普遍约束力的文件。

”对规范性文件的含义和特征作了界定，应作为我省行政规范性文件的认定标准和判别依据。

依据上述定义，可以归纳出行政规范性文件的内容具备行政性、外部性、普遍适用性和反复适用性等特征。

具体来说，应从以下几个方面加以把握：
（一）关于“行政性”。

即，一方面，文件的制定主体是地方各级人民政府、县级以上人民政府所属工作部门、省以下实行垂直管理的部门以及县级以上人民政府依法设立的派出机关。

此外，法律、法规授权实施公共管理的组织可以在职权范围内制定行政规范性文件。

但县级以上人民政府所属工作部门和省以下实行垂直管理部门的内设机构或者派出机构以及不具有行政管理职能的机构不得制定行政规范性文件。

需要特别指出的是，诸如“某某指挥部”、“某某领导组”等议事协调机构并非常设行政机关，不具有法定行政管理职权，通常不能成为规范性文件的制定主体。

另一方面，文件的内容是否属于行政管理的范围及是否作为行政管理的依据，也是判别文件是否具有行政性的重要方面。

（二）关于“外部性”。

即从文件调整对象角度来审视。

这里所说的调整对象，不是指行政规范性文件发布的对象，而是指行政规范性文件中管理内容涉及的对象。

看文件调整对象是否属于行政机关、财政拨款的单位及其所属人员以外的公民、法人或者其他组织，文件的内容是否涉及或者影响管理相对人的权利义务（主要是指直接或者间接对公民、法人或者其他组织作出禁止性、允许性、强制性规定，以及相应的权利义务或者责任），而非规定行政机关内部事务。

所谓涉及或者影响管理相对人权利义务，就是直接或者间接规定管理相对人能够干什么、不能干什么、必须干什么，能够
怎么干、不能怎么干、必须怎么干，可以获得什么利益、应当承担什么义务，履行了义务能够得到什么、不履行义务会受到什么处理，等等。

机关人事管理、后勤管理、财务管理、教育培训、考评奖惩等文件只单纯规定行政机关内部事务的文件，并不涉及外部管理相对人权利义务，不具有“外部性”，不是规范性文件。

（三）关于“普遍适用性”。

是指文件作出的规定对不特定多数管理相对人都适用，而不是只适用于特定的个别行政管理相对人。

实践中，针对具体问题、特定事项的批复、答复通常不具有普遍适用性，一般不属于行政规范性文件；但对于行政管理某些方面的类型化问题的批复和答复，因“同类问题，同样处理”，具有普遍适用性，属于规范性文件范畴。

（四）关于“反复适用性”。

是指文件作出的规定，在这个文件生效以后、失效之前的整个时间段内，对同类事项都有效，可多次适用，而不是只用一次。

这个时间段包括几天、几个月或者几年。

此外，认定是否属于行政规范性文件，还可以从行文方向和文种上进行排除判断。

规范性文件属于下行文（主体与对象之间存在管理与被管理关系）。

上行文、平行文不是规范性文件。

按照《党政机关公文处理工作条例》规定的公文种类，其中报告、请示、议案、通报等4个文种的公文不可能成为行政规范性文件，其他文种的公文是否属于行政规范
性文件，应依文件内容来判断。

二、不属于行政规范性文件的情形
根据规范性文件的特征属性，结合工作实践，以下类型的文件通常不属于行政规范性文件：
（一）会议文件。

包括会议通知、会议讲话材料及会议纪要（其中包含行政管理内容且对相对人权利义务构成实质影响的除外）等；（二）工作往来函件。

包括机关之间商洽工作、询问和答复问题，向有关主管部门请求批准等；（三）工作规划、计划、要点；（四）工作考核、监督检查、行政责任追究等方面的文件；（五）发文机关内部工作制度；（六）人事任免文件及工作表彰、通报；（七）成立工作领导小组、协调机构等通知；（八）突发公共事件的应急预案；（九）对特定具体事项的批复，但具有普遍适用性的除外；（十）征地补偿、安置方案；（十一）公示办事时间、办事地点等事项的便民通告；（十二）行政机关对公务员、行政机关职员、公办学校教职工、医疗机构工作人员及全额拨款的其他事业单位职工、国有企业领导人的人事、工资、绩效等方面管理的文件；（十三）财政部门仅对格式文本、报表、会计准则、会计核算制度等技术事项进行规定的文件以及仅下达预算、分配资金、批复项目的文件；（十四）行业技术标准类文件、技术操作规程；（十五）其他不具备行政规范性文件属性的文件。

三、规范性文件认定中的几个具体问题
（一）行政机关制定的关于行政机关的“三定”方案、启用行政执法专用章、上下级机关或者部门之间事权调整批复等涉及对外管理权限并作为管理依据的规定，属于行政规范性文件；但行政机关对本机关内设机构职责调整的规定不具有外部性，不是行政规范性文件。

（二）行政机关转发下级机关的行政规范性文件，表示同意行政规范性文件的内容，属于转发机关的行政规范性文件；政府所属部门经过本级政府同意后制定发布的行政规范性文件，属于部门行政规范性文件。

（三）行政机关原文转发上级机关行政规范性文件，不属于本机关的行政规范性文件；但转发上级机关行政规范性文件同时提出具体实施措施或者补充意见，并涉及不特定公民、法人或者其他组织的权利、义务的，属于本机关的行政规范性文件。

（四）行政机关对行政处罚、行政许可等进行裁量权细化量化的规定，是其对外实施行政管理和执法的依据，属于行政规范性文件。

需要指出的是，行政机关指导本地区本系统下级行政机关就行政处罚、行政许可等裁量权细化量化作出的规定，是通过规范下级机关执法行为间接对行政管理相对人的权利义务构成影响，应属于行政规范性文件范畴。

（五）行政机关为实施专项行动或者阶段性整顿，部署
有关工作，明确有关部门工作职责和工作要求的方案（包括工作方案或者实施方案），不属于行政规范性文件；但如果此类方案的内容涉及不特定的公民、法人和其他组织权利、义务的，属于行政规范性文件。

（六）行政机关制定发布的指导意见原则上不属于行政规范性文件，但文件内容涉及管理职权或者行政措施，而且影响公民、法人或者其他组织权利义务的，属于行政规范性文件。

（七）行政规范性文件清理后，关于废止、宣布失效文件的决定，属于行政规范性文件。

（八）党委与政府联合制定的规范性文件，党的纪律检查委员会、党委部门与政府部门联合制定的规范性文件，通常以党委系统文号发文，属于党内规范性文件，不属于行政规范性文件。

规范性文件的界定标准
规范性文件是众多类文件中具有特定内涵的一种，简言之就是行政法规、规章以外的抽象行政行为。

由于缺少专门的法律规范，现阶段要判断一个文件是不是规范性文件，应当主要从实体内容上来判断，而不能太拘泥于形式（尤其是鉴别以往发布的规范性文件）。

一是制定主体应当是依法行使社会公共管理权的行政机关或者法律、法规授权的组织，即具有行政性；
二是文件内容应当涉及调整不特定的公民、法人和其他组织的权利、义务（不管是正面的还是负面的），即具有外部性；
三是表现形式应当是“红头”并“盖章”，向社会公开发布，即具有公开性；
四是转发上级机关的具体实施措施、补充意见等文件符合上述条件的，应当界定为规范性文件。

五是制定主体为实施特定的社会公共管理事项而制定的工作规程、办事流程、办事指南等，内容包含管理相对人必须具备的条件、提交的材料、遵守的程序等事项的，应当界定为规范性文件。

六是经本级政府批准、由政府部门发布的规范性文件，应界定为部门规范性文件。