实行最严格水资源管理制度的背景及主要内涵

实行最严格水资源管理制度的背景及主要内涵

一、背景

水资源是基础性的自然资源和战略性的经济资源，市生态与环境的控制性要素。人多水少、水资源时空分布不均、水土资源和生产力布局不相匹配是我国的基本水情，特别是在全球气候变化和大规模经济开发双重因素的交织作用下，我国水资源情势正在发生新的变化，北少南多的水资源分布格局进一步加剧。当前，我国面临着严峻的水资源形势：一是随着工业化、城镇化的加快推进，水资源供需矛盾日益突出，现状全国年均缺水量达400亿立方米，近2/3的城市存在不同程度的缺水，农业平均每年因旱成灾面积达2.3亿亩左右，争水、抢水、用水矛盾日趋尖锐；二是部分流域和地区水资源过度开发，远远超出水资源承载能力，导致江河断流、地下水严重超采、湖泊萎缩、湿地退化、地面沉降和海水入侵等问题，严重危及水资源可持续利用；三是水资源利用方式粗放，用水效率低，浪费严重；四是水污染严重，破坏或影响了水体的使用功能，危及人民群众生活身心健康。未来随着经济社会的快速发展以及对水资源保障要求的进一步提高，我国面临的水资源问题将更为复杂。客观基本水情和严峻的水资源形势，决定了必须切实加强水资源管理、实行最严格水资源管理制度，这不仅是应对我国严峻水资源形势的迫切需要，也是事关国家经济社会可持续发展全局的重大战略问题。

2009年，水利部结合我国水资源的严峻形势，提出实行最严格的水资源管

理制度，并联合八部委向国务院报送了《关于实行最严格水资源管理制度的意见》。2011年初，中共中央、国务院在《决定》中把实行最严格水资源管理制度的主

要内容进行了明确。2012年初，国务院印发《意见》，对实行最严格水资源管

理制度做出具体安排部署。

二、内涵

最严格水资源管理制度以科学发展观为指导，以维护人民群众的根本利益为出发点和落脚点，以实现人水和谐为核心理念，以水资源配置、节约和保护为工作重心，以统筹兼顾为根本方法，以坚持改革创新为推进管理的不竭动力，统筹协调水资源承载能力、经济社会发展用水安全和水生态与环境安全，着力推进从供水管理向需水管理转变，从水资源开发利用优先向节约保护优先转变，从事后治理向事前预防转变，从过度开发、无序开发向合理开发、有序开发转变，从水资源粗放利用向高效利用转变，从注重行政管理向综合管理转变。

一是建立水资源开发利用控制红线，严格实行用水总量控制。制定重要江河流域水量分配方案，建立流域和省、市、县三级行政区域的取用水总量控制指标体系，明确各流域、各区域地下水开采总量控制指标。严格规划管理和水资源论证，严格实施取水许可和水资源有偿使用制度，强化水资源统一调度等。

二是建立用水效率控制红线，坚决遏制用水浪费。指定区域、行业和用水产品的用水效率指标体系，改变粗放用水模式，加快推进节水型社会建设。建立国家水权制度，推进水价改革，建立健全有利于节约用水的体制和机制。强化节水监督管理，严格控制高耗水项目建设，全面实行建设项目节水设施“三同时”管理，加快推进节水技术改造等。

三是建立水功能区限制纳污红线，严格控制入河排污总量。基于水体纳污能力，提出入河湖限制排污总量，作为水污染防治和污染减排工作的依据。建立水功能区达标指标体系，严格水功能区监督管理，完善水功能区监测预警监督管理制度，加强饮用水水源保护，推进水生态系统的保护与修复等。

同时，建立水资源管理责任和考核制度，县级以上地方人民政府主要负责人对本行政区域水资源管理和保护工作负总责，并由水行政主管部门会同有关部门对各区水资源开发利用、节约保护主要指标的落实情况进行考核，考核情况交由干部主管部门，作为地方政府相关领导干部综合考核评价的重要依据。

三、主要体现

与以往的水资源管理相比，最严格水资源管理制度主要体现在以下四方面：

1、管理目标更加明晰。最严格水资源管理制度明确建立三条红线，提出了近期全国用水总量、用水效率和水功能区达标的约束性指标：到2015年，全国用水总量要控制在6200亿立方米以内，万元工业增加值用水量比现状下降30%以上，农业灌溉水有效利用系数提高到0.52以上，主要江河湖泊水功能区达标率提高到60%以上。同时，将全国目标分解到各流域和省、市、县，使得水资源管理目标在各个管理层面明晰化、定量化。

2、制度体系更加严密。《水法》、《取水许可和水资源费征收管理条例》等法律法规奠定了水资源管理制度的框架。最严格水资源管理就是要在已有制度框架下，丰富、细化用水总量控制制度、取水许可制度和水资源有偿使用制度、水资源论证制度、节约用水制度、水功能区管理制度等各项制度的具体内容和实施要求，提高各项制度的可操作性，形成严密、精细、系统、完善的管理制度体系，使得每一项水资源开发、利用、节约、保护和管理行为都有法可依、有章可循。

3、管理措施更加严格。最严格水资源管理制度提出了比以往更为严格的管理措施，例如：对取水总量已达到或超过控制指标的地区，暂停审批建设项目新增取水；对取水总量接近控制指标的地区，限制审批新增取水；对超过用水计划及定额标准的用水单位，依法核减取用水量；对达到一定取用水规模以上的用水户实行重点考核；对新、改、扩建的建设项目，实行节水设施与主体工程同时设计、同时施工、同时投入使用；实行用水产品用水效率标识管理；对现状排污量超出水功能区限制排污总量的地区，限制审批新增取水、限制审批入河排污口等。这些措施更为严格，更加具有可操作性。

4、责任主体更加明确。《水法》、国务院“三定”规定等法律法规明确了各级水行政主管部门水资源管理的主要职责。在此基础上，最严格水资源管理制度进一步明确各级地方人民政府、用水户和全社会的责任。地方人民政府对本辖区水资源管理红线指标的落实负总责，政府主要领导人是第一责任人。建立考核机制，考核结果作为对各级政府领导干部和相关企业负责人综合考核评价的重要依据。用水户具有节约保护水资源的义务，并应依法接受水行政主管部门的监督检查。全社会要形成节约水、保护水、爱护水的社会风尚，并通过强化舆论监督，公开曝光浪费水、污染水的不良行为。

四、全国进展及试点情况

水利部目前正在开展水资源管理“三条红线”控制指标的确定和分解工作，具体包括用水总量、万元工业增加值用水量、农业灌溉水有效利用系数和水功能区达标率四项指标。实行最严格水资源管理制度的考核工作将主要考核上述四项指标的完成情况和相关制度、措施落实情况。

水利部认为天津市水资源严重短缺，且天津市委、市政府历年来高度重视水资源工作，工作基础扎实，因此将天津市列为四个试点省市之一。水利部对实行最严格水资源管理制度试点的总体要求即“四个率先”，率先出台省级实行最严格水资源管理制度意见、实施方案和考核办法；率先确立水资源管理“三条红线”，将红线控制指标分配到区县；率先建立省级水资源管理系统，显著提高水资源统计、计量、监测能力；率先建立行政首长负责制，在实施水资源管理制度方面取得突破，为全国全面实行最严格水资源管理制度提供经验和示范。