农村集体建设用地合法使用指引

农村集体建设用地合法使用途径操作指引(2018)
齐精智律师
农村集体经营性建设用地，是指存量农村集体建设用地中，土地利用总体规划和城乡规划确定为工矿仓储、商服等经营性用途的土地。

集体经营性建设用地是一个历史形成的概念。

1998年修订实施的《土地管理法》规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地（第43条）；农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设（第63条）。

齐精智律师提示在这两款的限制下，农村集体土地除了可用于审批宅基地建房和进行公共设施和公益事业建设，以及兴办乡镇企业之外，不能用于其他建设活动。

1990年代中后期，我国农村乡镇企业普遍进行向私人所有改制，之后很少出现新办的乡镇企业。

这就意味着，农村集体土地基本不能用于经营性建设开发。

农民申请宅基地，主要是满足其生产生活基本需求的“自用”性质，不具备经营性质。

这就是农村宅基地及其上房屋，不能向外集体之外买卖，或者买卖之后，不能办理房产证的原因。

本文不惴浅陋，就现有农村集体建设用地的使用方式分析如下：
一、农村集体经营性建设用地直接入市。

1、《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》。

二是建立农村集体经营性建设用地入市制度。

针对农村集体经营性建设用地权能不完整，不能同等入市、同权同价和交易规则亟待健
全等问题，要完善农村集体经营性建设用地产权制度，赋予农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股权能；明确农村集体经营性建设用地入市范围和途径；建立健全市场交易规则和服务监管制度。

齐精智律师提示陕西省高陵县是试点地区。

2、《关于进一步加快宅基地和集体建设用地确权登记发证有关问题的通知》。

九、分阶段依法确定集体建设用地使用权。

1987年《土地管理法》实施前，使用集体土地兴办乡（镇）村公益事业和公共设施，经所在乡（镇）人民政府审核后，可依法确定使用单位集体建设用地使用权。

乡镇企业用地和其他经依法批准用于非住宅建设的集体土地，至今仍继续使用的，经所在农民集体同意，报乡（镇）人民政府审核后，依法确定使用单位集体建设用地使用权。

1987年《土地管理法》实施后，乡（镇）村公益事业和公共设施用地、乡镇企业用地和其他经依法批准用于非住宅建设的集体土地，应当依据县级以上人民政府批准文件，确定使用单位集体建设用地使用权。

3、《农村集体经营性建设用地土地增值收益调节金征收使用管理暂行办法》。

第四条本办法所称调节金，是指按照建立同权同价、流转顺畅、收益共享的农村集体经营性建设用地入市制度的目标，在农村集体经营性建设用地入市及再转让环节,对土地增值收益收取的资金。

农村集体经济组织通过出让、租赁、作价出资（入股）等方式取得农村集体经营性建设用地入市收益，以及入市后的农村集体经营性
建设用地土地使用权人，以出售、交换、赠与、出租、作价出资（入股）或其他视同转让等方式取得再转让收益时，向国家缴纳调节金。

第六条调节金分别按入市或再转让农村集体经营性建设用地土地增值收益的20%-50%征收。

农村集体经营性建设用地土地增值收益，是指农村集体经营性建设用地入市环节入市收入扣除取得成本和土地开发支出后的净收益，以及再转让环节的再转让收入扣除取得成本和土地开发支出后的净收益。

试点县综合考虑土地增值收益情况，按照土地征收转用与农村集体经营性建设用地入市取得的土地增值收益在国家和集体之间分享比例大体平衡以及保障农民利益等原则，考虑土地用途、土地等级、交易方式等因素，确定调节金征收比例。

第七条农村集体经营性建设用地以出让、作价出资（入股）方式入市的，成交总价款为入市收入。

以租赁方式入市的，租金总额为入市收入。

4、《农村集体经营性建设用地使用权抵押贷款管理暂行办法》。

第三条允许开展抵押贷款的农村集体经营性建设用地仅限于国家确定的入市改革试点地区。

第四条农村集体经营性建设用地使用权抵押贷款，是指以农村集体经营性建设用地使用权作为抵押财产，由银行业金融机构向符合条件的借款人发放的在约定期限内还本付息的贷款。

农村集体经营性建设用地是指存量农村集体建设用地中，土地利用总体规划和城乡规划确定为工矿仓储、商服等经营性用途的土地。

第五条在符合规划、用途管制、依法取得的前提下，以出让、租赁、作价出资（入股）方式入市的和具备入市条件的农村集体经营性建设用地使用权可以办理抵押贷款。

农村集体经营性建设用地使用权抵押的，地上的建筑物应一并抵押。

前款所称具备入市条件是指，尚未入市但已经依法进行不动产登记并持有权属证书，符合规划、环保等要求，具备开发利用的基本条件，所有权主体履行集体土地资产决策程序同意抵押，试点县（市、区）政府同意抵押权实现时土地可以入市的情形；尚未入市但改革前依法使用的农村集体经营性建设用地，依法进行不动产登记并持有权属证书，按相关规定办理入市手续，签订土地使用合同，办理变更登记手续的情形。

二、利用集体建设用地建设租赁住房。

利用农村集体建设用地建设租赁住房（简称“集体租赁住房建设”）是指利用符合土地利用总体规划、城乡规划确定的宗地用途为居住用地的农村集体建设用地建设租赁住房及配套设施，并出租住房的行为。

1、国土资源部住房城乡建设部《利用集体建设用地建设租赁住房试点方案》
（二）完善集体租赁住房建设和运营机制。

村镇集体经济组织可以自行开发运营，也可以通过联营、入股等方式建设运营集体租赁住房。

兼顾政府、农民集体、企业和个人利益，理清权利义务关系，平衡项目收益与征地成本关系。

完善合同履约监管机制，土地所有权人和建设用地使用权人、出租人和承租人依法履行合同和登记文件中所
载明的权利和义务。

三、农村集体建设用地除开办乡镇企业、用于乡（镇）村公益事业建设、农村村民建设住宅三类用途外，必须改变土地的所有权属性，否则不受法律保护。

裁判要旨：。

《中华人民共和国土地管理法》第六十三条规定，“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；只有符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形时，致使农民集体所有建设用地使用权依法发生转移的除外”。

即超出上述三类土地用途使用农村集体土地（含农村集体建设用地）的，必须依法办理农用地转用及征用审批手续，改变土地的所有权属性。

否则，用地及建设等均不受法律保护。

裁判要旨：最高人民法院(2015)民抗字第28号判决。

四、未办理审批手续租赁农村集体建设用地合同无效。

裁判要旨：根据《土地管理法》及其他相关行政法规的规定，非农业建设用地是指一切非农业用途的建设用地，包括农村集体建设用地、国家建设用地和其他建设用地，其中农村集体建设用地目前主要包括三类：村民宅基地、乡镇集体企业建设用地及乡村公益、公用设施建设用地；《土地管理法》第六十三条中“但书”条款规定了乡镇企业建设用地使用权允许转移的例外情况，因此，申请人关于《土地管理法》第六十三条中的“农民集体所有土地”仅指的是“农用地”，不包括“农村集体建设用地”的主张不能成立；第三，虽然申请人使用的集体建设用地为废弃的砖窑用地，但双方间有关协议的内容显系土地使用权租赁，并不涉及砖窑的破产、兼并，被申请人使用诉争土
地也未办理任何审批手续。

因此，原判认定双方之间签订的《建设用地使用合同》和《建设用地使用变更补充协议》无效，符合《土地管理法》的相关规定，并无不当。

案件来源：陕西省高级人民法院案号：（2017）陕民申311号。

五、乡（镇）村企业使用集体建设用地。

1、法律依据。

《中华人民共和国土地管理法》（1986年中华人民共和国主席令第41号公布，2004年中华人民共和国主席令第28号第二次修正）第六十条第一款农村集体经济组织使用乡（镇）土地利用总体规划确定的建设用地兴办企业或者与其他单位、个人以土地使用权入股、联营等形式共同举办企业的，应当持有关批准文件，向县级以上地方人民政府土地行政主管部门提出申请，按照省、自治区、直辖市规定的批准权限，由县级以上地方人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。

2、实施对象。

申请使用乡(镇)土地利用总体规划确定的建设用地兴办企业或者与其他单位、个人以土地使用权入股、联营等形式共同举办企业的农村集体经济组织的单位和个人。

3、审批过程。

由设区市、县（县级市）国土资源部门审查后，报设区市、县（县级市）人民政府批准。

综上，农村集体建设用地直接用于非农业建设的途径，依然受到
法律的限制。

齐精智律师，陕西明乐律师事务所高级合伙人，借款、担保、金融、合同、公司、房产纠纷专业律师，微信号qijingzhi009.
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