中国大政府机构改革

中國大陸政府機構改革

（演講提綱）

一．概念

你們出的題目是中國政府管理體制與機構改革的形勢和任務，把政府管理體制改革與政府機構改革分開，這是有道理的。政府管理體制改革與政府機構改革雖有交叉，但基本上是兩個領域。我們先看“體制＂的概念。顧名思義，體制不是體系和制度的合稱，而是體系與機制的總和。行政體制，是指行政系統的權力劃分、組織機構、職能配置、運行機制等的關係模式。它至少包括以下幾層含義：第一．行政體制的核心內容是行政權力的劃分合行政職能的配置。行政權力的劃分決定行政職能的配置。行政職能的配置又左右行政結構和行政運行。

第二，行政組織結構是行政體制的表現形式。其中，行政機構是行政權力和行政職能的載體，若無機構，行政體制也就不存在了。

第三，運行機制是行政體制的靈魂。若無決策、執行反饋等連續不斷的運行活動，行政體制則無法運轉，變成空架子，毫無價值。

第四，行政體制是政治體制的有機組成部分，與立法體制、司法體制連體，共同組成國家管理體制。因此，行政體制要受到政府體制的制約，也要受到立法、司法體制的監督和影響。

第五，共產黨的組織具有行政化的特徵，領導並與行政體制共同執掌行政權力，形成難分難解的黨政關係。所以，共產黨的執政體制也是行政體制的組成部分。

第六，行政規範、行政環境與行政體制也有密切關係，對行政體制也有重大影響。

這就是中國行政體制的基本內涵，實際上它包括行政系統的權力劃分、組織機構、職能配置、運行機制、各種關係以及行政規範、行政環境等諸種因素的有機結合。這是一個內容廣泛的概念。

政府機構的概念比較簡單，主要是指機構和人員，最多包括組織機構和各種關係。它與行政體制相比，其中有重合的部分，但內涵和外延要少得多、小得多。

但是在中國，特別是改革開放以後，我們實際操作的政府機構改革，與改革開放前已經大不相同，它是一個內容豐富的行政管理體制改革，包括精簡機構和人員、轉變職能、政企分開、理順關係、提高效率，與行政體制改革相接近，甚至可以說基本吻合。因此，今天我講大陸政府機構改革，實際上也是在講行政管理體制改革。

二．改革開放以前的三次機構增減

改革開放前的機構改革，實際上機構和人員的增減，不涉及政府管理體制的問題，沒有提出轉變政府職能、政企分開、理順關係等問題，只是簡單的機構和人員的增加與減少。

1．1951～1952年，第一次機構改革，主要是將大區政府改變爲中央政府的派出機構，大大壓縮了機構的數量。

2．1958～1960年，第二次機構改革，壓縮機構，減少人員三分之一，減少的人員下放到農村當農民。這是迫不得已的行爲。

3．1968～1970年，第三次機構改革，國務院機構減少至32個，實際上只管19個，人員減少三分之二，下放到幹校勞動。這是發生在“文化大革命＂中的不正常現象。

三．改革開放以後的五次機構改革

4．1982～1983年，第四次機構改革，中國中央政府機構激增至100個，這是常設機構，還有非常設機構100個左右，達到歷史最高峰。這次機構改革仍然就機構論機構，就人員論人員，仍然是比較簡單的合併與減少。

5．1987～1988年，第五次機構改革。第四次機構精簡之後，中央政府的機構和人員很快又膨脹起來，引起了政學兩界的高度關注。經過全國的研討，認爲機構改革要以轉變政府職能爲中心，達成了轉變職能、理順關係的共識，並形成了“三定＂（定職能、定機構、定編制）方案。結果使第五次機構改革順利展開，反彈較小。

6．1993～1996年，第六次機構改革。這次機構改革考慮到市場經濟發展的要求，開始減少專業經濟管理部門。同時，出臺了地方機構改革的方案，精簡幅度在25％左右。省級政府有所動作，省以下則基本未動。

7．1998～2003年，第七次機構改革。這是朱鎔基總理領導的動作較大，影響全國的一次機構改革。大大壓縮專業經濟管理部門，精簡人員50％。國務院用半年時間不折不扣地完成了改革。地方政府機構的改革拖了四年時間，最後也沒有完成。經過這次改革，省、市政府真正經歷了一次改革，縣、鄉政府機構進行部分改革，沒有徹底完成。

8．2003年，第八次機構改革。這是溫家寶總理領導的一次動作較小的一次機構改革，主要是加強監管，合併重組了五個部門，機構和人員變動較小。

四．關於政府機構改革的思考

1．“精簡－膨脹－再精簡－再膨脹＂的迴圈圈問題

2．轉變政府職能問題

（1）基本職能——社會管理職能的轉變

（2）管理許可權的轉變

（3）管理方式的轉換

（4）管理手段的轉變

3．政企關係問題

（1）政企錯位：

a．業不該辦的社會、學校、醫院等，要求政企分開，政府不辦或者少辦；

b．企業要有經營權，政府不給，自己去經營。

（2）政企關係是根本問題，根系在所有制。

所有制要定位，要分解。政企分開的關鍵是財政分開。競爭性、盈利性領域，政府要讓出來。

這個領域是市場最有效的領域，要讓給市場。政企分開，市場是隔離帶，只有市場才能把政企分開。政企分開首先要取消部門所有制，取消主管部門；其次要大力發展民營企業；最後是改造大中型國有企業。或盤活國有企業，加大支援力度；或民營化，或股份制，或租賃，或破産，只保留那些關係國計民生的少量的大中型國有企業。

4．機構改革的長期性問題

（1）中國大陸政府機構改革是長期的，五年進行一次，一次四、五年，長期堅持下去必有成效。

（2）世界各國和地區的政府機構改革都是長期的，發達國家至今還在開展行政改革。

（3）機構改革爲什麽是長期的。我提出了政府機構改革平衡發展理論，用這個理論可以解釋機構改革的長期性。這個理論的要點是：

a．社會需求與政府職能的平衡發展；

b．社會利益與政府利益的平衡發展；

c．政府機構與外部環境的平衡發展；

d．政府機構內部結構的平衡發展。

北京大學政府管理學院教授

謝慶奎

2004.12