国际社会保障管理模式比较及对中国的启示_邓大松

社会保障研究2012年第6期Social Security Studies No．62012

国际社会保障管理模式比较及对中国的启示

邓大松丁怡

(武汉大学社会保障研究中心，湖北武汉，430072)

摘要：国际社会保障管理模式的形成和发展主要受到了贝弗里奇报告、社会市场经济理论和凯恩斯理论的影响。在这3种理论的影响下，国际社会保障管理模式可以分

为集中管理、分散管理和集散结合这3种管理模式。以分别代表这3种模式的英国、德

国、美国，以及日本等4个国家为例，分析3种社会保障管理模式的特征及其发展趋势，提

出完善我国社会保障管理的建议。

关键词：社会保障;管理模式;比较;启示

一、国际社会保障管理模式的理论基础

社会保障管理模式的形成，主要取决于国家的政治经济条件、社会保险制度的理论基础、人口因素以及历史上的管理传统等方面。其中有关社会保险制度的理论基础对社会保障管理模式的形成有较大影响。例如：贝弗里奇报告、社会市场经济理论和凯恩斯理论，他们对国际社会保障管理模式的形成和发展提供了重要的理论依据。

（一）贝弗里奇报告

贝弗里奇报告是英国经济学家贝弗里奇在1942年为英国制定战后社会保障计划而撰写的一份名为《社会保险和相关服务》的报告。贝弗里奇在这份报告中指出阻碍英国经济发展和人民生活水平的五大障碍有贫困、疾病、懒惰、愚昧和肮脏，他主张建立一个覆盖全国的社会保险制度，对公民的养老、医疗失业等七个方面提供保障。在此基础上，进而提出了建立社会保险制度的四项基本原则：第一，普遍性原则，即社会保障不仅要覆盖全体国民，而且需要满足全体国民对不同的社会保障的需求；第二，保障国民维持基本生活的原则；第三，统一原则，即社会保险的缴费标准个待遇支付要统一，国家还需要建立统一的行政管理；第四，权利和义务对等原则，即社会保险的实施需要以劳动和缴纳保险费为前提。贝弗里奇报告中设计的一整套社会保险制度对英国及世界其他国家社会保障的建立起到了积极作用。在此思想和理论的影响下，英国成立了一个专门管理社会保险的机构，并逐步建立起自上而下集中统一管理的社会保障模式。

（二）社会市场经济理论

社会市场经济理论是二战后由德国经济学家阿尔弗雷德·米勒·阿尔马克提出的，该理论强调将市场的自由竞争和政府对经济的干预结合起来，国家干预仅限于市场失灵的地方，只是为了经济有效运转的需要。社会市场经济的基本观点是社会福利加市场经济，强调社会公平，关注再分配。因此，国家有职责在全国范围内建立完善的社会保障体系。其社会保障思想主要体现在三个方面：第一，强调社会经济发展是社会福利发展的基础，也就是说只有经济发达了才有可能提供高水平的社会福利；第二，不能过于依赖国家和集体性福利，集体性福利的范围不能过宽，保障水平不能过高；第三，强调个人的责任，强调自助在社会保障制度中发挥巨大的作用，国家所负担的保障任务与个人义务应该严格区分开，凡是个人能办到的事情，就不应由国家或者社会去帮助解决；另外，社会保障体系的建立应遵循市场竞争规律，更多的让市场和企业去发挥

作用，国家的任务主要是建立秩序，即用法律框架规定可以做什么、不能做什么。在社会市场经济理论的影响下，德国社会保障实行社会自治管理，每个州的自治团体在州政府的帮助支持下负责办理社会保险。政府一般会选派代表组成各种形式的管理委员会，主要起监督作用。

（三）凯恩斯理论

凯恩斯在其1936年出版的代表作《就业、利息和货币通论》中认为商品总需求的不足是经济衰退的主要原因，资本主义经济由于缺乏自身的调节能力，经济危机是不可避免的。凯恩斯进一步从消费倾向、对货币的灵活偏好和对资本未来收益的预期这三个方面论述了经济危机不可避免的原因。凯恩斯认为，资本主义无法自动达到充分就业的水平，因此主张国家积极干预。国家对经济的干预不仅要扩展到再生产领域，而且还要有利于国民收入的再分配。主要的政策主张包括扩大财政支出、通过税收鼓励资本投资、扩大社会福利、兴办公共工程等。同时还提出政府要努力消除贫民窟、颁布最低工资法、实行社会保障等措施。美国在1929－1933年间爆发了严重的经济危机，罗斯福在此期间推出的“新政”可以视为凯恩斯理论的一次伟大实践。新政的主要措施之一就是制定社会保障政策，建立社会保障制度。他主张国家积极干预经济，作为反危机的措施，政府不惜实行财政赤字扩大政府支出，大力兴办公共工程，设立联邦救济署对失业进行救济。另外，罗斯福在推行新政的演讲中论述了社会保障产生的原因，并提出了社会保险立法应遵循的原则，社会保险立法的原则之一就是除老年保险外，其他的保险项目在符合联邦政府所规定的标准基础上应由各州具体经营。罗斯福新政把实现充分就业作为新政的重要目标，通过赤字财政政策、大兴公共工程、修建一系列社会福利设施，逐渐把美国引向了“福利国家”的道路。

二、国际社会保障管理模式的分类及发展趋势

世界各国根据其自身政治、经济、文化等特点，建立了不同的社会保障管理模式。按照管理的集中程度分类，可以分为集中管理模式、分散管理模式以及集散结合的管理模式3种。通过对分别代表这3种模式的英国、德国、美国、日本等4个国家社会保障管理制度的分析，可概括出3种模式各自的优势和不足，并展望国际社会保障管理的发展趋势。

（一）国际社会保障管理模式分类

社会保障管理模式不同，社会保障的管理机构设置也不同。我们选取英国、德国、美国和日本这四个国家，它们分别代表了集中管理、分散管理以及集散结合管理等3种社会保障管理模式，分析3种社会保障管理模式的特征，阐述各国社会保障管理机构的职能。

1．集中管理模式

集中管理模式是把社会保险各个项目（养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险等），以及其他的社会保障项目全部放在一个管理体系里统一管理，并成立统一的社会保障管理机构，此机构同样负责社保基金的营运和监督。

英国的社会保障管理模式是典型的集中管理。社会保障部是英国统一的社会保障管理机构，负责全国的社会保障事务。社会保障部内部设立有三个行政管理机构（政策规划局、财务管理局以及法律事务局），全国性的社会保障政策由中央统一制定，同时中央对社会保障的许多项目提供资金支持。社会保障的具体事务则有社会保障部外部设立的相对独立的执行机构以及中央政府在各地设立的派出机构承担。具体来说，社会保障部的待遇发放机构负责管理年金和支付津贴；社会保障部的基金收缴机构负责征收、记录和管理国民保险费；就业部负责就业服务管理。除此之外，还设立有信息技术服务机构、儿童扶助机构、战争优抚机构等。英国的公共卫生事业也由中央政府集中统一管理，社会保障部通过其在地方设立的派出机构负责管理医疗保险费和现金补助。社会救济事务则由专门建立的国民救济署负责管理。另外，英国还建立了完