美国的存款保险制度

美国是当今世界建立存款保险制度最早、运行机制最为完善的国家。联邦存款保险公司ＦＤＩＣ（ＦｅｄｅｒａｌＤｅｐｏｓｉｔＩｎｓｕｒａｎｃｅＣｏｒｐｏｒａｔｉｏｎ?熏以下简称ＦＤＩＣ）成立迄今７２年来，历经金融危机与来自各方面的挑战，成功地维护了美国银行体系的安全与稳定，保持了公众对金融行业的信心，也使美国金融霸主的地位得到了巩固和加强。

一、美国存款保险制度的建立与完善

成立于１９３３年的ＦＤＩＣ，总部设在华盛顿，目前在全美设有６个大区办事处和８０个分区办事机构。其中，大区办事处向总部负责，分区办事机构向大区办事处负责。它们按照国会法案，在全美境内为银行和存款机构提供存款保险。

美国存款保险制度在成立后的７２年中，不断改进并日臻完善。２０世纪８０年代及９０年代初，美国银行业和储贷协会爆发了大规模危机，这场危机不仅暴露出银行体系的脆弱性和美国金融监管的不足，而且事后分析发现由存款保险机构制约权力的缺乏所引发的道德风险也是导致这次危机的主要原因之一。美国开始意识到银行监管体制及存款保险制度方面的缺陷，随开始对存款保险制度进行改革，赋予存款保险公司以更大的权力。其主要的改进措施包括：扩大ＦＤＩＣ的援助方式、限制实行大银行不能倒闭政策、引入立即纠正机制和实行风险差别费率制度。

ＦＤＩＣ成立之时具有重组和经营破产银行的权利与代替破产银行理赔的责任，但处理内容与方式都较为单一，后逐渐尝试新的处理方式，如１９６８年首次采用收购与承担方式处理破产银行。１９８２年以前存款保险机构应付银行倒闭的权力受到限制，面对２０世纪８０年代存款机构尤其是储贷协会倒闭率增长问题，存款保险机构几乎束手无策。１９８２年通过的《加恩－圣－杰尔曼存款机构法》加强了存款保险机构应付银行倒闭的权力。１９８７年《平等竞争法》赋予存款保险机构更大的权力，允许对有倒闭危险的银行进行收购。

由于大银行倒闭时对整个金融业的打击甚于中小银行倒闭，所以美国一直实行“大而不倒”的政策，如１９８４年对大陆伊利诺斯银行的救助即为典型一例。１９９１年《联邦存款保险公司改进法》?穴下简称《改进法》?雪对此政策的实施实行了限制，即ＦＤＩＣ需运用最低成本法关闭破产银行。对确实会对经济状况或金融稳定有严重负面影响的大银行，如需对其实行不倒闭政策，必须得到联邦储备理事会和ＦＤＩＣ董事会成员２／３多数票赞成和财政部部长的同意。

对于在处理银行危机中监管机构延迟关闭，造成处理成本增大的问题，１９９１年的《改进法》引入立即纠正措施，要求在银行陷入困境时，ＦＤＩＣ应更早和更有力地进行干预。立即纠正措施的目的不是赋予ＦＤＩＣ关闭金融机构的权限，而是使其作为保险人，有责任和义务了解投保金融机构的状况，督促需要被关闭的金融机构尽早关闭。

近年来，针对有关方面提出的存款保险由两个定价不同的基金提供，使同一风险的基金支付不同；定价不能有效反映风险；在经济困难期收费反而更高；保险覆盖未与通货膨胀挂钩等不足与缺陷，ＦＤＩＣ又提出了改革方案：将银行保险基金ＢＩＦ（ＢａｎｋＩｎｓｕｒａｎｃｅＦｕｎｄ）与储蓄协会保险基金ＳＡＩＦ?穴ＳａｖｉｎｇｓＡｓｓｏｃｉａｔｉｏｎＩｎｓｕｒａｎｃｅＦｕｎｄ?雪合并，改变存款保险由两个定价不同的基金提供

的现状；通过建立目标基金，消除费率的剧烈波动；存保覆盖水平应与通货膨胀挂钩，以保持真实覆盖水平不变等。目前，这些改革方案已经国会审议通过。

二、美国存款保险制度的主要经验

美国联邦存款保险公司７２年来的运作实践证明，存款保险制度的设计应是一种“付款箱”、“最小成本”和“风险最小化”的混合模式。这一模式是一种成功的模式，基本上实现了维护金融系统的稳定和保持公众信心的目标。

（一）ＦＤＩＣ的成功运作离不开有效的外部支持

一个有效的外部支持系统是存款保险公司充分发挥作用的必要条件。健全的法律支持为ＦＤＩＣ的成立、运行、改革、发展营造了可靠的法制保障；包括ＦＲＢ（ＦｅｄｅｒａｌＲｅｓｅｒｖｅＢａｎｋ）联邦储备银行、ＯＣＣ?穴ＯｆｆｉｃｅｏｆｔｈｅＣｏｍｐｔｒｏｌｌｅｒｏｆｔｈｅＣｕｒｒｅｎｃｙ?雪货币监理署、ＯＴＳ?穴ＯｆｆｉｃｅｏｆＴｈｒｉｆｔＳｕｐｅｒｖｉｓｉｏｎ?雪储贷机构监管办公室在内的监管机构对银行业强有力的监管，为ＦＤＩＣ提供了一个可持续发展的低风险低成本环境；消费者所受的金融安全教育及普遍具有的风险意识为存款保险的政策实施提供了良好的市场基础。

１．完善的法律保障。ＦＤＩＣ从成立到后来的改革，每一步都由法律进行规范并提供支持。１９３３年的银行法《格拉斯—斯蒂格尔法案》创立了ＦＤＩＣ，对其职能和组织做了详尽的规定；１９５０年的《联邦存款保险法案》赋予了ＦＤＩＣ更加广泛的权利去实现其处置金融机构的目标；在应对八九十年代的银行危机中，ＦＤＩＣ进行了改革，国会也因此颁布了一系列法律法规。

２．有效的银行监管。美国实行双重银行体系，既有在联邦注册的银行机构，也有在各州注册的存款机构。除联邦层次有美联储?穴ＦＲＢ?雪、货币监理署?穴ＯＣＣ?雪、储贷机构监管办公室?穴ＯＴＳ?雪和ＦＤＩＣ等银行监管机构外，每个州还都有各自州政府的银行监管机构。对银行和储贷机构以及控股公司的监管如下图所示：

为了约束银行业的高风险活动，各监管机构不仅对银行实行严格的现场监管，同时也开展高密度的非现场监管。

无论是现场监管还是非现场监管，均需以银行经营风险为导向展开。特别是在经历了２０世纪八九十年代的银行危机后，对银行的监管更加仔细严格，采用了基于风险的资本要求、强化会计准则、提高透明度，进行频繁彻底的检查措施，如果没有足够的资本，存款机构甚至将被强制关闭。

ＦＤＩＣ为所有银行机构提供保险，负责银行体系的安全，但它本身并不是所有银行类机构的主监管者。因此，国会授权必要时ＦＤＩＣ有权对所有金融机构进行特别检查，以评估它们对存款保险基金所造成的风险。由此可见，美国伞型监管体制的基本特征正在于各监管机构既有分工又紧密合作，共同对银行体系实行严格有效的监管。通过提高行业资本水平，控制银行从事高风险性投资的行为，保证了整个行业的资本水平一般足以抵御风险，这不仅抵消了存款保险本身所固有的道德风险和逆向选择等不利因素，也为存款保险的有效运作提供