现代农村治理体制的构建

现代农村治理体制的构建

吴理财

农村税费改革以后，我国乡村治理结构正在发生重大变化，农村治理朝着多元治理、间接治理和依据法律/契约治理方向发展。“县政、乡派、村治”是符合后税费时代农村治理需要的一种较好的制度选择。需要进一步强调的是，农村基层政府无论如何改革，最关键和最核心的是转变政府职能，主动适应农村税费改革后农村社会经济发展、新农村建设的要求，为农民和农村发展提供更好的公共服务。

一、后税费时代乡村治理结构

对于农村税费改革和随之进行的乡镇改革，许多人都是从“减负/减人”“增效”角度进行分析的;很显然，单从这个角度来看，往往很难看出这两项改革所具有的深刻意义。一旦转换一个视角，例如从“治理”的视角来看，或许我们会发现这两项改革对中国农村政治、社会的发展具有非同寻常的意义。

然而，即便是从“治理”这个维度来考察，也可能因为研究者关切点的不同而得出迥乎相异的评判。例如，对于农村税费改革这种“税费合并、摊税入亩”式改革，有学者就引用钱穆先生这样一句话表达了他对农村社会治理发展的某种担忧:“这样一来，变成只有土地与政府发生了直接关系，人口与政府却像没有直接关系了。一个国民，只要没有田地，不应科举考试，不犯政府法令，甚至他终身可以与国家不发生丝毫直接关系，这又岂是中国政治上历来看重轻摇薄赋制的理想者所预期而衷心赞成的呢?”另有学者则认为，近代以来的中国各项近代化/现代化事业的建设都依赖于向农民收费、征税来解决原始资本问题，正是由于这种收费、征税，导致了基层社会“官”“民”的对立和“草根”社会“吏治”的劣化，从而加剧了中国农民问题的恶化和中国乡村社会的落后;如果从这个意义上来

看，农村税费改革乃至最终取消向农民收费征税，是否预示着我国农村基层社会“吏治”的根本性好转而走上良性发展的道路?

之所以会有这样截然不同的两种观点，主要还是因为这些研究还没有深入到乡村治理的“结构”层面;如果从乡村治理的结构转型来观察，将会注意到农村税费改革和相应进行的乡镇改革实际上已经开启了一个新的时代—“后税费时代”，中国农村政治社会正在悄然地发生着结构性变化。

(一)农村枕费改革之前的乡村治理

众所周知，在农村税费改革之前，我国乡村的治理结构—如果仍然认为那时也是一种“治理”的话—是一种比较典型的“行政覆盖社会”式治理结构。图6-1

是当时一种简约化的乡村治理图式。

尽管早在1980年代初期，几乎与“撤社建乡”同时，中央就要求在村一级建立“村委会”组织:但是，村民自治制度在中国农村地区的普遍推行却是在2000

年前后。2000年恰好是农村税费改革在安徽省试点的头一年，在随后3}4年内，农村税费改革在全国得到了大面积推广，并且农民的税费负担逐年减少，到了2006年初，全国所有省份都取消了对农民征收农业税。这也就是说，在农村税费改革之前，村级组织(尽管有许多地方已经改称为“村委会，’)基本上仍然是乡镇政府直属的一级行政组织，执行着乡镇政府下达的各项工作任务，例如农民的税费征缴、计划生育、社会治安甚至计划生产(包括农村产业结构调整)等;同时，乡镇政府也把村级组织理所当然地纳入自身的“目标考核”体系。简单地说，这个时候的村级组织与乡镇政府是“一体”的，还没有从乡镇政府这个管理体系中分离出来，成为真正意义上的社区自治组织。

原本应该为农民提供公共服务的乡镇(直属)站所等事业单位，也日益沦为一种准官僚组织(其员工也具有“国家干部”身份)，成为农村基层政府的附属机构，它们更主要的是“围绕着政府‘中心’工作来转”，也就是向农民收费征税、配合乡镇政府搞计划生育以及社会治安综合治理等工作。从组织学角度来看，这些站所无疑是乡镇政府内部组织的“部门”。乡镇站所和村级组织被乡镇政府所“内部化”，实际上是社会国家化、行政覆盖社会式权威治理的一个逻辑结果。

因此，在这种权威治理结构中，(乡镇)政府与分散的农户(或农民)之间是一种面对面的直接关系。虽然，乡镇站所和“村委会”被乡镇政府“内部化”，节约了它们与乡镇政府之间的“交易成本”，却在另一方面大大地增加了乡镇政府与分散的农户(或农民)打交道的“成本”。

尤其是一年一度的农民税费的征缴工作，乡镇政府为了完成任务不得不动员包括乡镇站所、村组干部(甚至中小学校的教师)在内的一切可以利用的力量，从而进一步加剧了“村委会”和站所的“内部化”、行政化过程、以及乡镇政府与农民之间的对立和冲突。乡镇政府与农民之间这种对立和冲突通常表现在两个层面上:一是程序性层面，二是合法性层面。所谓程序性层面的对立和冲突，是乡镇政府往往采取粗暴的手段直接向农民征收税费;所谓合法性层面的对立和冲突，是从农民头上征收上来的税费不是(或不主要是)用于向农民提供公共服务，而是用来养活“官僚”机构。以致一些机构一方面倚赖于向农民收费度日，另一方面却是农村基层政府倚赖于它们向农民收费征税。正是由于农民与农村基层政府之间的对立和冲突不断升级和扩大，导致了一些农村地区频频出现治理性危机，使中央下决心彻底改变农村的税赋制度，在广大农村地区进行农村税费改革。

(二)农村税费改革背景下的乡村治理结构转型

农村税费改革推动了乡村关系的根本性转型，乡村关系的发展进入了新的历史时期。农村税费改革在极大地减轻了农民负担的同时，也极大地缓解了乡镇政府向农民征收税费的“目标考核”压力，在一些地方还可以看到农民主动上门向政府纳税的场面。随着农业税的进一步取消，乡村关系继续维持支配性关系，己经没有必要了;而且，乡镇政府还会一改常态，要求积极地推行村民自治。这并非笔者一厢情愿的憧憬，而是正在发生着的现实，只是这种改变是悄然地，不易被人发现而已。

但是，只要你稍微注意一下，就会感受到这种变化。特别是最近两三年，村委会民主选举不但得到实质性发展，村党支部也在不断扩大村民的民主选择范围，个别地方甚至开始了村党支部的直选;在村务决策、村务管理乃至监督上，诸如村民“听证会”、“民主议政会”、“公决制”、“两会制”等各种形式的民主治理机制，在一些农村地区盛行。更为重要的是，乡镇一级的“两票制”选举、“公推直选”甚至比较大范围的乡镇领导人直选，也在各地次第试点、推行。

在这种新的情势下，不但维持支配性乡村关系己无必要，而且，乡镇政府本身出现了日常运转的“危机”，它已经没有更多的资源用来维持这种支配性关系。从“乡政”自身的角度而言，如果继续维持原有的乡村之间的支配性关系，如今己不再符合它的利益要求了。很显然，维持这一支配性关系，是需要“成本”的，农村税费改革形成的新的利益格局，不再有利于“乡政”的利益计算。因为除了付出“成本”以外，从这个关系体制中几乎不再有什么“收益”可言了。相反地，“乡政”还因为“守土之责”而不得不对农村公共品(包括社会秩序在内)生产进行一定的投入，以保障它在乡村社会立足的合法性。

正是基于农村必要公共品的生产要求以及“原子化”农民不具有合作能力，有学者认为必须加大“乡政”对“村治”的“干预”力度。可是，问题却是，这个时