中国扶贫项目评估：断点回归法

摘要

1994年至2000年间，为实现县级层面农民收入增长，中国推出第二轮大规模扶贫项目，本文对其中《国家八七扶贫攻坚计划（1994-2000年）》（下简称”八七计划“）对县级农民收入增长的影响进行了评估。能否参与此计划主要取决于县的收入是否低于规定的贫困线。鉴于此，本文采用断点回归法来估计该计划的因果影响。运用面板数据，我们发现在1994年到2000年间实行“八七计划”的县中，农村收入增加了大约38％。我们的实证结果同时表明了初始禀赋在经济发展中起到的重要作用。

1、简介

各国的研究表明，持续的经济增长通常可以有效地减少贫困(Ravallion and Chen, 1997; Dollar and Kraay, 2002)。经济的长期增长对扶贫脱困并不总是灵丹妙药，可能是居住在某些地区的贫困人口无法充分获得高增长的收益。为解决贫困人群的担忧，许多国家都采取针对贫困地区的发展计划来消除贫困。尽管这种发展战略有学科理论基础，这些计划是否按预期生效仍然是未知的。

本文对1994年中国政府实施的一项大规模扶贫计划进行了评估。该项目被称为“八七计划”，旨在通过有针对性的公共投资，例如以补贴贷款，专项预算拨款和“以工代赈”等方式促进地方经济发展。该方案在支出和规模上令人印象深刻。为实现8000万贫困人口中的绝大多数在2000年前脱贫，该计划覆盖了592个县，占全国县级行政单位的28％。项目在七年运作中耗资12,400亿元人民币（相当于149亿美元），约占中央政府每年支出的5％至7％。

项目设置的非随机性使得想要评估项目的有效性变得复杂。当基于某些个体的平均特征进行公共干预时，这个问题特别突出。在我们的研究中，当地理差异使得未列入项目的县受

整体经济带动而增长高于列入项目的县，那么对收入增长的“简单”比较可能会导致对计划效果的低估。计划效果也可能被夸大：如果被选入项目的县相对于未被选中的，在之前经历了不利的冲击（经过自身经济恢复和扶贫项目帮助，会使项目效果看起来尤为显著）。

在本文中，我们采用断点回归法来处理非随机项目的问题。“八七计划“的一个显著特点是，对“贫困指标”以可识别的指标为基础的，指标重点是农村人均收入是否低于贫困线。因此，计划的因果影响可以通过比较分界线上下的县来估算。根据经验我们使用在项目资格阀值上的非连续分配，为项目实际效果构建一个工具变量。

本研究采用20年间约1700个中国县市的面板数据。我们的两阶段最小二乘估计显示“八七计划”对农村收入增长产生了相当规模的积极影响。我们估算在1994年至2000年整个计划期间，使得人均收入增加了大约38％（或0.96个标准差）。据估算，在项目期间，扶贫投资的回报率高达42％。我们的估计值比传统的双重差分法要大得多，而双重差分法往往有偏差。“传统”估计中的向下偏差间接揭示了初始条件在后续经济发展中的重要作用。

重要的是，我们对项目效果的估计在各种不同规模下都是稳健的。我们的估计对于包含各种控制变量和不同的功能形式选择是不敏感的，对剔除远离分界点的观测值也不敏感。最后我们证明，我们的结果不太可能由项目以前的不连续性特征或者在阀值附近分组的内生性因素所驱动。

为了探索该项目是否具有持久效果，我们研究了在项目结束三年后的收入增长。项目的长期效应估计较小。这一发现表明，该计划可能只在短期有明显效果，短期效果在实施几年后就开始衰减。

我们的论文与之前研究中国的贫困问题的文献密切相关。“八七计划”在中国第一轮大规模扶贫计划前就有一个版本，该版本在内容上大致相同但规模较小。对第一波扶贫计划进

行估测的文献表明，第一波扶贫计划对贫困县居民的收入和消费方面的拉动是成功的。顺便说一句，Park也采取了双重差分法，在第一个完整的执行年度之后检查“八七计划”的表现。作为中介评估，双重差分法观察到该计划在1992年至1995年期间使人均收入增长了0.91％。尽管中国”八七计划“非常重要，但是Park的研究仍然是迄今唯一一个评估八七计划有效性的研究。鉴于新的扶贫计划到1994年才开始，估算八七计划的长期影响进而评估该方案的总体效果是有有必要的。

我们的实证结果有重要的政策含义。首先，作为人口最多的发展中国家，自20世纪80年代初以来，中国扶贫的成功在全球贫困率显著下降中发挥了重要作用（Chen and Ravallion，2010）。我们的实证结果表明，中国政府主导的扶贫项目对全球脱贫趋势做出了非常突出的贡献。其次，中国的扶贫工作可以为世界其他发展中国家的扶贫提供重要的指导作用。在贫困与地理密切相关的背景下，我们的分析表明，针对特定地区的干预措施所带来的减贫收益可能是巨大的，至少在项目期内。再次，我们的研究结果印证了早期的研究推测，认为贫困地区这种项目的长期效果有限。

对我们的文章需要做几点说明。首先，我们无法明确项目运作的确切机制。该项目同时有三种不同类型的干预措施。然而对目前的数据我们并不能区分它们的影响。其次，估计的回报可能仍然存在偏差，且偏差的方向不明。一方面，我们的结果可能因非经济计量的原因高估了项目的投资回报率，如不可预见的行政成本和贴息贷款的违约。另一方面，如果8八七计划挤出了其他政府开支，我们的结果也可能低估了回报率。

本研究的其余部分如下：第二部分提供中国贫困状况的背景资料和扶贫项目。第三部分说明了我们的经验策略，第四部分描述了使用的数据。第五部分报告了实证结果，第六部分提供了结论。

研究背景

2.1中国的贫困状况

在中国贫困与地理密切相关。城乡差距明显，现有证据表明贫困主要是农村现象。沿海地区与欠发达贫困的内陆地区的农村贫困发生率差异较大。图1显示了1991年省级农村贫困发生率的地理分布情况。一个省的阴影程度代表了农村贫困发生率，其中较深的阴影代表较高的发生率水平。该图清楚地显示了内陆地区贫困的地理集中程度。

自上世纪80年代中期以来，已经有了两轮扶贫计划：1986年至1993年是第一轮，1994年至2000年是第二轮。官方统计显示，1990年代贫困人口下降了。图2显示，从1990年到2000年官方公布的全国贫困人口总额。这一时期的扶贫效果令人印象深刻，贫困人口规模和贫困发生率都大幅下降。贫困人口从1990年的8500万下降到2000年的3200万。从农村人口占比来看，贫困人口从1990年的9.5％下降到2000年的3.4％。

2.2第一轮扶贫计划

为保障贫困群众，中央政府在八十年代中期启动了雄心勃勃的扶贫计划。各部协同的扶贫领导小组（以下简称“领导小组”）于1986年成立。小组负责监督和协调整个项目的实施。新的计划较之以往有两个特点。首先，项目分配是以目标县为基础的。由于全国贫困的分布非常不均衡，决策者决定使用目标工具将有限的资金分配到最需要的地区。其次，新措施强调促进经济发展。与过去的福利和救济项目不同，这一转移不是用于直接消费。相反，资源主要用于经济发展和创收项目，在下文中详述。

县级优先级排序是依据农村人均纯收入的统计数据。每年各县级统计机构随机抽取大约100户农户，要求他们记录其全部收支情况。随后数据被收集和汇总，以计算县级农村人均纯收入。这是中国政府在农村福利评估中使用的最重要的官方贫困统计数据和政策依据。

2页注1：我们的确认方法同美国“领先”项目的估计方法相近。在美国的项目研究中