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税务代理的现状及发展对策研究

我国税务代理是在税务咨询基础上逐步发展起来的。20世纪80年代初期，一些地区的离退休税务干部为帮助纳税人准确纳税，经批准组成了税务咨询机构，从事财务、、税法等方面的咨询工作。从1988年起，国家税务总局在全国逐步开展了税收征管改革，辽宁、吉林等地的一些地区结合征管方式的改变，进行了税务代理的试点工作。1993年，国家在税收征管法中明确规定“纳税人、扣缴义务人可以委托税务代理人代为办理税务事宜”，并授权国家税务总局制定具体办法。1994年9月，国家税务总局制定下发了《税务代理试行办法》，在全国范围内有组织、有计划地开展了税务代理工作。1996年11月，国家税务总局与人事部联合制定颁布了《注册税务师资格制度暂行规定》，把税务代理人员纳入了国家专业技术人员执业资格准入控制制度的范围，税务代理行业同注册会计师、律师事务所等一样，成为国家保护和鼓励发展的一种中介服务行业。随后，国家税务总局相继制定并下发了《注册税务师执业资格实施办法》和《注册税务师注册管理暂行办法》；下发了组建省级注册税务师管理机构等文件，加强了对税务代理行业的管理。1999年，国家税务总局根据中央及国务院领导的有关指示精神，开始对税务代理行业进行全面清理整顿，以促进税务代理事业的健康发展。经过十多年的实践，我国税务代理制度逐步建立起来，并不断得以完善。税务代理行业从无到有、从小到大、从自发到有序，已形成了一定规模。据统计，截止1999年上半年，全国共有税务代理机构4 100多家，从业人员近10万人，已取得注册税务师执业资格的有2.6万人（不含1999年通过统一考试的人数）。从代理业务的开展情况看，据抽样调查测算，全国委托税务代理的纳税人约占9％左右，其中：单项代理约占70％，全面代理约占30％；在代理项目上，纳税申报约占30％，纳税审查占25％，税务顾问占18％，税务登记等简单事项占13％；其他涉税事项占14％。根据对六省市部分地区的3 600户纳税人进行抽样调查显示：凡是委托税务代理的纳税人，其申报率为100％，申报准确率在97％以上，均高于纳税人的自行申报率和准确率；争议发生率不高于1％，低于未委托代理的1.3％。实践证明，税务代理工作的开展，有力地配合了税收征管改革，使税务机关和纳税人之间形成了有效的相互监督、相互制约的机制，在维护国家利益和委托人的合法权益、促进社会主义市场发展等方面，发挥了十分重要的作用。

但是，我们应该看到，目前委托税务代理的户数还较少，比例还比较低，与世界上许多国家相比有较大差距。如日本有85％以上的委托税理士事务所代办纳税事宜；美国约有50％的企业和几乎是100％的个人，其纳税事宜是委托税务代理人代为办理的；澳大利亚约有70％以上的纳税人也是通过税务代理人办理涉税事宜的。相比之下，我国税务代理的发展速度是比较缓慢的，巨大的市场需求潜力需要进一步挖掘。当然，这与我国税务代理起步较晚有关，但也有其他方面的因素。

二、税务代理发展的制约因素

税务代理作为市场中介服务行业同其他行业一样，其发展速度受市场供给与市场需求两方面。我国税务代理行业发展缓慢，其主要原因是市场需求缺

乏，有效供应不足。影响税务代理市场供求的因素是多方面的，归结起来主要有以下几个方面：

（一）市场经济发展程度

税务代理是市场经济发展的必然产物。从世界范围看，实行税务代理制的国家都是市场经济比较发达的国家。市场经济愈发展，社会分工愈精细，专业化、社会化程度愈高，作为一种以脑力劳动为主的智能型中介服务便会应运而生并发展成具有一定规模的产业。我国现阶段的经济体制正在经历由计划经济到市场经济的转变，市场经济的发展尚不充分，税务代理的发展还面临着许多困难，影响了代理行业的发展速度。

（二）依法治税环境

加强税收征管、强化依法治税是税务代理生存和发展的重要因素。一方面，推行纳税申报制度是税务代理产生的前提条件。因为只有推行申报制度，某些纳税人才会出于自身专业知识、办税能力、纳税成本的考虑，以及为自身合法权益得到保护，寻找税务中介服务，税务代理才能产生和发展。另一方面，执法严格、处罚得力，是促进税务代理发展的外部条件。实行税务代理制的国家，一般都是征管较、征管手段较先进、处罚力度较大。如日本、美国、加拿大、澳大利亚等国家，对偷逃漏税行为普遍实行重罚。因此，许多纳税人因惧怕违法受罚而聘请税务代理人代为办理税务事宜。从我国目前情况看，尽管实行了纳税申报制度，但有些税务机关却擅自改变税款征收办法，如有些地区的税务部门扩大了核定征收的范围，把本应采用查账征收的固定业户也采取了定税、包税的办法，甚至出现企业所得税附征现象，即按销售收入和当地规定的附征率附征企业所得税。这种做法，影响了税法的统一性和严肃性，也使税务代理丧失了一部分市场，造成市场需求缺乏。在税务处罚上，虽然我国的税收征管法和刑法也规定了对违反税法行为和涉税犯罪行为的处罚办法，但由于某些执法者素质不高，执法不严，处罚不力，使得某些纳税人感到没有外在压力，因而缺乏寻找税务代理的内在动力。

（三）公民的纳税意识

纳税意识是人们对纳税在思想、观念上的反映，如什么是税收？为什么要纳税？如何纳税？不纳税要承担什么责任？等等。纳税意识的强弱，一般与人们的思想、文化、业务素质以及税收环境有关。如果纳税人综合素质较高，税收法律环境建设较好，纳税人就会对纳税问题有一个正确认识，因而自觉履行纳税义务，或者因惧怕违法受罚而依法纳税。于是，某些纳税人便会出于自身办税能力的考虑而寻求社会中介服务。而我国某些纳税人纳税意识比较淡薄，纳税自觉性较低。有些纳税人存有偷逃骗税心理，自行申报不实，更不愿让代理人介入，何况还要在纳税之外支付代理费用。这种思想意识影响了税务代理业务的开展。

（四）税务代理制度健全程度

税务代理制度健全与否，是影响税务代理市场规范性的重要因素。实行税务代理制的国家，都有较健全的税务代理法规相约束。如：日本有税理士法，韩国有税务士法，美国有税务代理规则等。目前，我国的税务代理法规主要是《注册税务师资格制度暂行规定》、《注册税务师执业资格考试实施办法》、《注册税务师注册管理暂行办法》、《有限责任税务师事务所设立及审批暂行办法》和《合伙税务师事务所设立及审批暂行办法》等。这些法规，为税务代理的制度化、规范化发挥了重要作用。但是，出台较晚，法律级次不高，相应的约束力也较弱。另外，有关税务代理业务开展的规章制度尚不完善，缺乏质量监控，影响了税务代理的发展。

（五）税务代理机构运作状况

代理机构运作状况，如管理力度、执业水准、收费情况、社会形象等，是影响税务代理市场需求的重要因素。代理质量高，有效供给充足，将会拉动市场需求，从而促进税务代理的发展。由于多方面原因，我国税务代理运作状况并不十分理想，依然存在不少问题：一是税务代理管理机构不健全，管理比较薄弱；各项管理制度不完善，执业秩序较为混乱，影响了税务代理的社会形象；二是有些地区凭借税务机关的行政权力，或以其他不正当手段招揽客户，占领市场；一些代理机构只收费不服务或少服务。这些行为严重损害了税务代理的独立性、客观性、公正性，在社会上造成了不良后果，三是代理层次较低，服务质量较差。据调查统计，目前税务代理机构的从业人员中，具有大学本科学历的只有18％，大专学历的占46％，中专以下学历的占36％。这与世界上许多国家相比差距较大，与国内相关行业比较也有较大差距。多数代理机构只是从事代理纳税申报、代理发票领购、代理小型业户的建帐和记帐等一些简单的事务性工作。至于如审查纳税情况、税收筹划等较高层次、较高水准的业务开展较少，代理质量难以保证，使税务代理工作在低水平、低层次上运转。这种状况，严重影响了税务代理市场的拓展。