广州市家庭综合服务中心运行模式研究(杨继业,黄炎光小组)

广州市家庭综合服务中心运行模式研究
一、研究背景
课后托管、早教辅导、居家养老……这些跟每个居民息息相关的服务在家门口就能享受，而且还是全免费，这就是广州市正在每一个街道推行的家庭综合服务中心提供的服务内容。

截至2012年8月29日，广州已建立140个家庭综合服务中心。

2011年7月，广州市委九届十一次全会决定全面加强街道、社区服务管理改革创新工作，力争10年将社区建成市民的“幸福港湾”。

2008年以来，广州在广东省率先进行社会服务管理体制改革创新，先后在14个街道开展执法、管理、服务“三位一体”改革试点，在20个街道开展家庭综合服务中心建设试点；以街道、社区为突破口，推动城乡基层社会服务管理改革创新，探索建立街道“一队三中心”（政务服务中心、综治信访维稳中心、家庭综合服务中心和综合执法队），推进街道建设“五个一”工程（一个家庭综合服务中心、一个文化活动中心、一个体育休闲公园、一个卫生服务中心、一个视频监控系统）。

2011年3月,广东省委书记汪洋在广州调研指出，广州在社区管理乃至社会建设方面走在了全省前列。

基层及街道社区的社会管理创新是一切社会管理创新的出发点和落脚点。

2008年的时候，广州就把社区服务管理创新作为加强和创新社会管理的突破口，大胆先行先试。

2011年4月，在全市全面开展社区改革，推广街道家庭综合服务中心建设，加快构建具有广州特色的新型社区管理服务模式，做到“小事不出社区、大事不出街道”，目前已经初步形成了独具广州特色的社区管理模式，其中通过政府购买引导各类社会资源投入公益服务以及设置“社会工作员”等很有创新性。

实际上，广州的作为是中国社区功能转型的一大标本，它所探索的是城市“以人为本”的“最后一公里”的破解之道。

家庭综合服务中心是政府购买服务为社区居民提供基本社会工作专业服务的平台，是专业社工人员的“聚宝盆”。

目前，在政府大力推动家庭综合服务中心建设的背景下，社工行业人才队伍基础薄弱、社会管理和服务体制不协调、
社会认知普遍较低，如何发挥好这个家庭综合服务中心“大平台”的角色和作用至关重要，而这又取决于家庭综合服务中心管理和服务工作。

因此研究家庭综合服务中心的运行模式具有重要意义。

二、家庭综合服务中心运行模式
根据市22号文的规定家庭综合服务中心是政府转移服务职能的载体，通过“政府购买服务”的方式（见下图），依据社区居民的发展需要，开展相应的服务项目。

因此，家庭综合服务中心的建设特别是服务管理系统建设的出发点是如何实现“通过专业社工服务最大限度地满足服务需求”之工作目标。

政府购买服务运作模型
（一）“以专业服务理念和方法为核心”的专业服务系统构建
专业服务系统是家庭综合服务中心运营的核心内容，在家庭综合服务中心服务管理系统中，中心赋予专业服务主任职责包括：①与行政主任进行协商沟通，制定中心年度服务规划；②统筹、协调服务工作的开展，对中心总体服务情况进行监察与评估，提升服务质量；③对社工的各类服务方案进行审批；④对社工服务进行综合评估考核，并对如何提升服务质量提升改善建议和方案；
⑤与督导保持良好沟通，了解服务需求，及时掌握中心服务开展动态；⑥了解社工的培训需要，结合中心发展要求，为社工开展有针对性的培训。

1、“横向+纵向一体化”专业服务发展路径
家庭综合服务中心在中国的社区中是新兴事物，社区居民、组织、机构以及体制内外对社工及家庭综合服务中心的认识度、接纳程度都处在非常初级的
阶段，普遍存在：不认识、不了解、不相信、不接受的现象。

机构从本社区实际情况出发，从横向发展上创造性地提出把社会工作三大方法按：社区——小组——个案的方向组织，结合街道办事处关于创新社会服务管理的工作，对外强化服务，对内完善管理，制定了围绕“存在、融入、共生”三大主题目标的服务实施规划。

通过恒常化的社区走访、社区宣传活动、中心开放日等方式，强化家庭综合服务中心及社工在社区存在感；通过培养土生土长的社工专业人才和社区工作员、整合汇聚社区各方资源融入社区；通过社工与社区居民同喜同忧、家庭综合服务中心与社区共同发展、社工服务与社会服务一体化、社工机构与政府荣辱与共达至共生境界。

2、“香港+本土”“专业+行政”双轨并行的人才培养机制
家庭综合服务中心构建专业服务系统要以“社工专业”为核心，对专业的坚守是社会工作发展的基础。

目前广州社会工作发展还处于初级阶段，专业人才短缺，为保证服务质量，具有丰富实践经验和理论技巧的社工督导对社工服务开展的监督和指导必不可少。

香港的社会工作发展至今已有近五十年的历史，在社工管理理念、实务技巧、工作模式、服务程序和标准等方面已建立了较为完善的服务和监督体系，香港的经验能为广州社工发展提供很多可借鉴之处，可以大大缩短广州社工自行摸索的时间。

但地域的不同，社情的差异终究会影响香港经验的发挥，而本土督导的加入就能补充这一方面的缺失，因此中心实行“香港+本土”督导培训机制。

3、系统化的层级专业服务管理机制
系统化的逐级沟通协调，明确每个同工的岗位职责，能促使家庭综合服务中心各领域同工高效的服务，促进中心整体专业技能的进步。

长洲街家庭综合服务中心系统化的层级专业服务管理机制，由专业服务主任带领社工主管、前线社工、社工助理、社会工作员等协调开展服务工作。

在专业服务开展及协调方面，由专业服务主任交付家庭、青少年、长者、复康人士等专项领域工作任务后，社工主管需管理所负责部门具体工作安排及协调；前线社工、社工助理与社会工作员工作中遇到需协调解决情况时，采取逐级上报制度，交由社工主管处理，在必要情况下上报服务主任进行机构内协调与安排。

涉及多领域联动开展的服务，由专业服务主任整合各领域主管提交的服务计划进行中心服务规划，有效发挥各领域服务的优势，提升服务效益。

如每周一次的夜间宣传活动，以“一领域推介+各领域协助”方式进行，既能凸显被推介服务的重点，也兼顾其它领域服务的有效宣传，保证任何年龄层的服务对象，都能找到合适的服务。

在专业服务监督及反馈方面，中心通过工作日志沟通机制、中心例会、主管例会、主任例会等实现层级管理。

每天一线社工、行政工作人员和社区工作员通过工作日志向主管反馈当天个人服务情况，主管汇总点评后发至专业服务主任处，专业服务主任通过查阅和点评工作日志监督和优化服务程序。

同时，专业服务主任整合一周工作情况，在每周主任例会和主管例会上提出，分别听取站长、行政主任和各领域主管意见，通过邮件方式发布全体工作人员。

合理的分工、清晰的工作职责、通畅的沟通机制，最大程度地保障了服务顺利开展。

（二）“以服务对象需求为本”的行政支援系统
家庭综合服务中心作为一个社会服务机构，除了在提供专业服务方面需要有较强的能力和质量，而且在自身的行政管理方面也需要高效运作和协调。

家庭综合服务中心在行政管理方面的高效运作，为的是能让服务对象获得更优质的服务，同时也为在前线努力工作的社工们提供援助和支持。

可以说，行政系统是家庭综合服务中心提供优质服务的强力后盾和有效保障。

因此，中心赋予行政主任职责包括：①协调中心与外界行政系统的合作，保证在获得服务资源的同时保持专业服务的独立性；②负责对本部门规章的制定并组织工作的实施；
③负责中心人力资源工作拟定、统筹、执行；④负责中心资产管理工作的统筹、协调；⑤义工培训、组织、统筹工作。

行政支援系统在行政主任的统筹下，以服务对象需求特别是服务购买方和社区环境需求为本，建立综合高效的人力资源管理系统，与外界进行“多方、高效”的协商沟通，链接各种资源，构建资源网络，同时，为专业服务工作的开展打造一个有利的平台与环境。

三、家庭综合服务中心优略势
（一）优势
1、以家庭、青少年、长者等重点群体的服务为核心，面向全体社区居民提供专业、综合、优质的社会服务
2、通过为提供行之有效的家庭社工专业服务，探索、推进社区志愿者队伍和工作平台建设
3、积极主动与街道组织互动，探索专业社工与加到组织工作网络和平台的结合点，实现资源共享，提高为广大家庭提供专业服务的水平
4、通过科学、合理、高效的项目实施与项目评估工作，为社区家庭专业社工的未来发展提供合理化建议，为下一步的家庭专业社工服务政策制定提供数据支持
5、通过专业社工服务的工作实践，宣传社会工作的理念，为社工的发展营造良好的氛围
（二）劣势
1、家庭综合服务中心是近年来逐步在广州市普及的服务机构，以其机构和组织的数量和能力可能无法承担其社区服务和发展的责任。

2、社工的专业化水平不是很高，甚至一些机构无法招到合适的充足的社工，无法构建一支专业化的服务社区的专职人员。

3、服务中心的资金运用不透明，政府、民众以及一些捐助方难以监督中心资金的运用情况。

4、社区综合服务中心是民办社工机构在独立运作，其实是接受基层政府的直接管理和领导，不少社工机构成为政府机构的附属单位，甚至成为基层政府安置闲散人员的去处。

5、家庭综合服务中心各种各样的工作和任务越来越多，将导致其社会服务功能无法充分体现，缺乏规范性。

四、国内外横向对比
（一）国外，根据居民需求提供社会家庭服务；政府有资金保障机制保证居民获得基本家庭服务；政府部门建立完善的家庭服务监督管理机制；关注外来人员居留意愿，进一步加强外来人口的居留行为研究。

（二）国内，妇女是半边天，在社区工作中，主力是社区妇女。

国外，反对歧视女性，促使女性获得与男性一样的权利。

（三）国外，发展过程体现的是自发性和明间性，并且一般都是自下而上逐渐壮大而成的。

国内，主要趋势都是以政府的扶持来推动发展。

（四）国外，社会工作起源于西方，在欧美国家有着上百年的发展史，具体服务模式以基本确定并能够符合本土情况,研究重点在服务模式转型上研究以实际
服务精细化和改良，而非像我国在服务模式上的探索、转型和本土化。

国外，外国的家庭社会服务，经历了上百年或者是几十年的发展，现在都应经形成了完整组织结构，尤其是在家庭服务开展过程中对社会中作者的权利，义务都作出了明确规范，而且把国外理论同本土特点做结合，形成本土社会工作方式，方法。

国外也注重实践操作将服务细化，并根据家庭问题的不同类型分门别类开展服务。

停工个案工作、小组工作、社区工作和新兴的工作坊帮助服务对象处理家庭问题。

国内，而在我国，由于社会历史原因，社会工作在我国发展出现了多年的发展断层，在我国没有真正意义上的本土社会工作。

党的十六届六中全会提出发展社会工作服务、实现社会工作职业化的举动，无疑为家庭社会工作和社区社会工作两个领域的发展提供了支持。

五、对策研究
（一）完善家庭服务中心管理制度
1、改进登记方式。

成立家庭服务中心，应当符合《民办非企业单位登记管理暂行条例》规定的条件，专职工作人员中应有三分之一以上取得社会工作者职业水平证书或社会工作专业本科及以上学历，章程中应明确社会工作服务宗旨、范围和方式。

家庭服务中心可直接向民政部门依法申请登记。

鼓励有条件的民办社会工作服务机构规模化、综合化发展，面向城乡基层设立家庭服务中心。

2、强化监督管理。

各级民政部门要坚持积极引导发展、严格依法管理的原则，进一步加强对家庭服务中心履行章程、开展活动、使用资金的监督管理，综合运用年度检查、社会评估、绩效评价、信用建设等监督管理手段。

对违反章程开展活动、骗取或违规使用政府购买服务与社会捐赠资金、公布虚假失实信息、侵害服务对象权益等行为要严肃依法惩处，建立健全责任追究和行业退出机制。

深入做好民办社会工作服务机构评估工作，将评估结果作为政府购买服务和资源支持的重要依据，充分发挥评估工作的导向、激励和约束作用。

3、推动信息公开。

建立健全家庭服务中心信息公开制度，督促民办社会工作服务机构真实、准确、完整、及时地向社会公开组织机构、年报公告、财务收支、捐资使用、服务内容、奖惩情况等重要信息，主动接受社会监督，努力树立良好社会公信力。

依托各级社会组织管理服务信息平台，实现家庭服务中心信息
公开与注册登记、申请项目、吸引捐赠的有机衔接，广泛争取社会各界对家庭服务中心的认可与支持。

（二）加强家庭服务中心能力建设
1、进一步增强家庭服务中心内部治理能力。

督促家庭服务中心建立健全以章程为核心的各项规章制度，健全理事会、监事会制度，完善法人治理结构，恪守民间性、公益性、非营利性原则。

以政府购买社会工作服务为杠杆，发挥市场配置资源的决定性作用，促进家庭服务中心提升战略谋划、项目运作、资源整合、创新发展和组织管理能力。

指导家庭服务中心建立健全财务管理制度，主动拓宽资金来源，积极争取企业、基金会和社会各界资助，增强自身造血功能，增强资金计划、分配与使用的规范性和透明度。

加快培养一批具有社会使命感、掌握现代组织管理知识、拥有丰富管理经验的家庭服务中心管理人才以及具有扎实理论知识和丰富实务经验、能够指导解决复杂专业问题、引导推动社会工作服务人才成长发展的专业督导人才。

2、着力提升家庭服务中心服务水平。

加强对家庭服务中心提供服务情况的指导、监督与反馈，逐步优化家庭服务中心的区域布局、业务结构和服务功能。

建立健全家庭服务中心服务成效评估指标体系，为评价家庭服务中心服务情况、提升服务水平提供科学依据。

加强家庭服务中心一线服务人员的教育培训，鼓励其参加社会工作者职业水平考试，不断提升综合素质和专业水平。

指导家庭服务中心结合群众需求和自身优势特点加强服务品牌建设，形成一批社会认可、特色鲜明、具有示范指导作用的优秀社会工作服务项目。

支持符合条件的家庭服务中心承接社会工作专业人才实习实训任务，积极引导高校社会工作专业毕业生到家庭服务中心就业创业、建功立业。

3、建立健全家庭服务中心联系志愿者制度。

以家庭服务中心为平台，深入做好志愿者的招募注册、组织管理、培训指导和服务记录工作，鼓励志愿者长期参加家庭服务中心有关活动，通过自学、考试等方式转化提升为社会工作专业人才。

通过社会工作专业人才和志愿者（义工）的互动，引领提升志愿服务的专业化、组织化水平，丰富社会工作专业人才资源，拓展社会工作专业服务范围，增强社会工作专业服务效果。

4、加强家庭服务中心党群组织建设。

按照现代社会组织党建工作要求，指导家庭服务中心建立基层党组织，逐步实现家庭服务中心党组织全覆盖，支持有条
件的家庭服务中心建立共青团、工会、妇女组织等群团组织，充分发挥党组织的领导核心作用、团组织的先锋模范作用以及工会、妇女组织的服务维权作用，确保家庭服务中心的正确发展方向。

（三）切实发挥社会工作行业组织促进家庭服务中心发展的功能作用
1、支持社会工作行业组织发展。

各级民政部门要按照《国务院办公厅关于加快推进行业协会商会改革和发展的若干意见》（国办发〔2007〕36号）要求，加大社会工作行业组织扶持发展力度，将社会工作行业组织纳入政府购买社会工作服务对象范围。

加强对社会工作行业组织的监督管理，促进行业管理与服务人才队伍建设，引导在行业中起骨干作用的民办社会工作服务机构参与组建、发展行业组织。

积极探索在社会工作行业组织中引入竞争机制，不断提升民办社会工作服务机构的服务水平。

2、推进家庭服务中心行业自律。

指导社会工作行业组织建立健全各项行业自律制度，制定并实施行业职业道德准则，推动行业诚信体系建设，依法依规开展行业评比奖励和质量认证等活动，规范家庭服务中心行为、增强民办社会工作服务机构公信力。

有条件的地区要逐步将家庭服务中心及其有关人员的资质核查、信息统计、教育培训等日常管理事务委托社会工作行业组织承担，充分发挥行业组织在家庭服务中心管理中的前置和基础作用，推动政府监管与行业自律的有机结合。

3、积极做好家庭服务中心行业服务。

社会工作行业组织要主动加强行业调查研究，积极参与相关法律法规、行业规划、行业标准的研究制定工作，及时向政府部门反映家庭服务中心诉求，提出行业发展意见和建议。

要积极为家庭服务中心提供政策咨询、规划指导、项目推介、信息发布、权益维护、能力建设、合作交流等服务，为家庭服务中心发展争取有力支持。

（四）建立健家庭服务中心支持保障体系
1、加快推进政府购买社会工作服务。

积极推动政府职能转变，贯彻落实《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》（国办发〔2013〕96号）和《民政部、财政部关于政府购买社会工作服务的指导意见》（民发〔2012〕196号），将社会工作专业人才配备、社会工作岗位设置、机构管理服务能力与成效等情况作为政府购买家庭服务中心服务的重要依据。

规范政府购买社会工作服务程序，除技术复杂、性质特殊的社会工作服务项目和岗位，原则上均应
通过公开招标方式竞争性购买，公平对待包括家庭服务中心在内的所有民办社会工作服务机构承接政府购买社会工作服务。

严格家庭服务中心承接政府购买社会工作服务的资质条件，加强对政府购买社会工作服务的监督管理和绩效评价，建立健全评价结果反馈应用与奖惩机制，确保家庭服务中心依法依约提供服务。

积极发展社会工作专业评估与咨询服务机构，为开展政府购买社会工作服务提供技术支持。

2、加大对家庭服务中心扶持力度。

实施家庭服务中心孵化基地建设工程，通过整合现有资源或新建等方式，到2020年建立50个国家级家庭服务中心孵化基地。

各地要积极推动本地区家庭服务中心孵化基地建设，优先孵化以老年人、残疾人、青少年、城市流动人口、农村留守人员、特殊困难人群、受灾群众等为重点服务对象和以婚姻家庭、教育辅导、就业援助、职工帮扶、犯罪预防、矫治帮教、卫生医疗、人口服务、应急处置等为重点服务领域的家庭服务中心。

鼓励有条件的地方设立扶持家庭服务中心发展专项资金，通过公益创投、补贴奖励、提供场所、减免费用等多种方式，支持家庭服务中心的启动成立和初期运作。

采取公办民营、民办公助等方式，面向家庭服务中心开放公共和社会资源，支持其以社区为平台开展社会工作服务。

积极协调有关部门落实促进家庭服务中心发展的各项财税优惠政策，降低其运行管理和提供服务成本。

各地民政部门要会同有关部门研究制定家庭服务中心有关人员引进落户、薪酬保障、职业发展、表彰奖励等方面的激励措施，充分调动家庭服务中心开展专业服务的积极性、主动性和创造性。

3、鼓励社会力量支持和参与家庭服务中心发展。

鼓励社会工作院校与家庭服务中心开展产学研合作，鼓励社会工作专业教师创办家庭服务中心。

积极引导志愿者机构、公益慈善类社会组织和企事业单位按照注册登记条件成立家庭服务中心。

鼓励国（境）内外组织和个人依法通过捐资方式创办家庭服务中心，通过设立基金、提供场所、项目合作、专业扶持等多种方式支持家庭服务中心发展。

（五）加强对家庭服务中心发展的组织领导
1、建立健全领导体制和工作机制。

各级民政部门要将促进家庭服务中心发展作为推动政府职能转变、完善社会服务体系的重要任务，纳入社会组织建设管理和社会工作专业人才队伍建设规划，积极争取党委政府和有关部门的重视与支
持。

要进一步加强调查研究、政策创制和统筹协调，制定本地区实施意见，出台落实措施，建立健全支持家庭服务中心发展的长效机制。

2、加大对家庭服务中心发展的经费投入。

要积极协调有关部门逐步扩大财政资金对家庭服务中心发展的支持规模和范围。

加大民政部门留用的福利彩票公益金对家庭服务中心发展支持力度，扶持壮大群众急需、具有发展潜力的家庭服务中心。

支持、引导社会资金参与支持家庭服务中心发展，逐步形成多元化、稳定化、制度化的经费保障机制。

3、营造家庭服务中心发展的社会环境。

要加强各类社会工作宣传载体建设，围绕家庭服务中心发展的政策制度、优秀典型、先进事迹，开展深入持续的社会宣传，着力突出家庭服务中心在保障改善民生、创新社会治理中的重要作用、专业功能和服务成效。

积极开展家庭服务中心发展的研究、交流与合作，及时总结推广经验做法，研究解决困难问题，促进理论与实践发展。

严格按照国家规定，对优秀家庭服务中心及有关专业人才进行多种形式的表彰奖励，大力营造关心、理解、支持家庭服务中心发展的良好社会氛围。

六、结语
创新社会服务管理模式，完善社会服务是提升居民幸福感的重要前提，符合全面建设小康社会的发展要求。

社区作为每一位居民生活的地方，社区服务质量的高低则实际影响居民的归属感，安全感，因此社会服务管理模式的创新对于现今提倡以人为本的社会无疑是意义重大的。

如今，政府正在积极寻求完善自己的服务管理的，而把社区服务外包给专业的社会组织正是政府在这一方面大胆创新的体现，因而详细了解家庭综合服务中心的运行模式从而探究其在社会服务管理创新方面的作用，对于了解社会管理创新的帮助很大。

七、参考文献
1.《政府购买服务的香港经验和内地发展探索》罗观翠、王军芳著，《学习
与实践》2008年第9期
2.《西方福利国家社会服务发展趋势——政府购买服务》徐月宾著，《改革
与开发》，2008年第2期
3.《家庭服务业发展的国际经验》姜长云著，《经济研究参考》，2010年第。