社会组织参与社区治理的实践困境及优化路径
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生发逻辑
区别于一般的社会组织，社区社会组织是指以社区为活动范围、以社区居民为成员或服务对象、以 满足社区居民的不同需求为目的而成立的各种社会组织[2]。它是随着社区功能的逐渐完善而发展起来的新 型群众组织形式，介于社区主体组织（社区党组织和社区居委会）和居民个体之间。作为参与和推动社 区建设的主要力量之一，同时也是社区居民参与社区建设的组织化渠道，社区社会组织参与社区治理有 其自身的生发逻辑和可能性。
关键词：社区社会组织；社区治理；行政合法性；社会合法性 中图分类号:D632 文献标识码:A
城乡社区是社会治理的基本单位。长期以来，我国在社区治理中存在着社区自治和服务功能不强、 社区治理参与机制不健全、社区居民参与缺乏组织化渠道等问题。为了正视并解决这些问题，2017年6月 12日《关于加强和完善城乡社区治理的意见》（简称《意见》）发布，这是新中国历史上第一个以党中 央、国务院名义出台的关于城乡社区治理的纲领性文件，为新形势下的基层社区治理提供了根本依据。 《意见》提出引入基层党组织、社区居委会之外的社区社会组织参与社区治理，承担相应的动员参与、 服务提供等职能，这为建立“有能力回应广泛的成员需要，解决他们日常生活中遇到的问题和困难”[1]的 社区共同体成为可能，同时能够积极完善社区治理结构，丰富社区治理体系。但是基层社会力量的成长 需要过程，基层社区社会组织活力的激发尚在起步阶段。无论是在制度政策层面还是具体实践领域，社 会组织参与社区治理仍旧存在着诸多现实困境，需要进行系统厘清，提供针对性的优化路径。
SHEHUIZHILI｜ 社会治理 ｜
社会组织参与社区治理的实践困境及优化路径
◎于海利 李全利
摘要：在优化社区治理体系、推动多元主体参与社区治理的过程中，社区社会组织作为协同力量发 挥着重要作用，最能接近并且参与居民生活。但是，社区社会组织参与社区治理面临着政策要求和参与 渠道错位、自主诉求和行政依赖困境、高社会合法性和低行政合法性矛盾、自治意识与治理能力的低位 匹配等实践困境。因此，建议从明确社区社会组织参与社区治理的路径渠道、促进社区社会组织的内生 性发展和自主创新、平衡社区社会组织的行政合法性和社会合法性、提升社区社会组织的治理能力等方 面予以优区治理的现实问 题是如何促使政府与社区有效衔接。作为社区居民沟 通、交流的场所和平台，社区社会组织需要以组织化的 形式表达社区居民的利益诉求。同时，社区社会组织可 以作为中介将政府的福利资源以服务提供的方式回馈给 社区居民，增强政社互动。
3.政府部门及政策环境的客观激励 社区社会组织自身的发展和相关活动的有序推进都 难以离开政府的引导和支持。一是政府部门在活动场地 提供、经费支持等方面扮演着重要角色。二是政府部门 及其派出机构（街道办事处）的支持和协助促使社区社 会组织呈现组织化发展，并逐步被纳入政府部门管理服 务的有效视阈。三是政府通过政策制度为社区社会组织 参与社区治理护航。作为政府深化改革的制度创新项目 之一，全国各地纷纷提倡将为社会发展和人民生活提供 服务的事项委托给社区社会组织，并以政府购买服务的 形式为社区社会组织的持续性发展创造条件。四是当前 的政策环境和社会环境已渐趋包容，逐步发展和完善了 合理的注册备案制度用以规范社区社会组织发展，并依 据具体情况尽可能放宽对社区社会组织的管理政策，这 极大地推动了社区社会组织的创办和发展，有计划分步 骤地培育和引导其规范化地参与到社区治理中来，并在 多个领域向社区社会组织开放“准入”，为社区社会组 织参与社区治理提供多元化、可行性的渠道和途径。
1.社区社会组织参与社区治理的主体优势 （1）鲜明的在地性。社区社会组织有别于外来的社会组织，它长期深耕于社区，以更细致绵密的方 式切入社区居民的日常生活之中，对于居民有着情感性和易接近性的功能和意义，有能力吸纳社区居民
基金项目: 国家社会科学基金重点项目《现阶段我国转变经济发展方式的社会政策研究》（编号：11ASH009）的阶 段性成果
作者单位: 南开大学周恩来政府管理学院
27
《中国国情国力》2019年第4期
有效参与社区事务，高效回应社区居民琐碎而日常化的 需求，为社区居民提供个性化服务。
（2）数量庞大且呈现多元化的增长趋势。社区社会 组织主要包含社区服务机构社区服务中心（站）和社区 社团两类。截至2017年底，全国共有各类社区服务机构 和设施40.7万个，其中城市社区服务中心（站）覆盖率 78.6%，农村社区服务中心（站）覆盖率15.3%[3]；社 区社团由于存在登记注册、街道备案和社区备案等多种 成立方式，因此难以进行数据统计，但从实际状况不难 看出，社区中活跃着大量的社团类社区组织，为满足社 区居民多元化的需求提供了可能。
（3）中介性的枢纽型组织。基于“枢纽型”属性， 社区社会组织为社区居民参与社区事务提供了组织化的 渠道，同时协助政府部门建立起居民的诉求反馈机制， 为基层政府与社区居民良性互动搭建了中介性平台，成 为实现社区成员有序参与、推动社区居民自治的中坚力 量。
2.社区治理多元共治的内在要求 （1）从基层政府层次看，政府部门经过多次变革和 职能转变，对于社区治理不再大包大揽，更多地是为各 类社区组织与个人搭建参与治理的平台，引入社区社会 组织承接部分政府职能。通过政府购买服务的方式将相 应的建设资源配置于社区，促使社区治理得以深耕与持 续。其中，社区社会组织扮演着党和政府在社区治理中 的辅助者、社区服务的共同提供者等角色[4]，为政府职 能转变助力。 （2）从社区层次看，一是社区居委会作为基层自 治组织，承担着基层政府向社区延伸的相关工作职能。 社区社会组织可以承接社区居委会的一些社会服务性事 务，促使社区居委会回归自治组织功能，形成基层党组 织、社区居委会和社区社会组织共同进行基层治理的格 局。二是社区社会组织拥有良好的互动脉络与广泛的居 民信赖，有助于社区治理的途径更加务实，形成基层社 区自治氛围，建立居民生活共同体。三是社区社会组织 既是社区治理的参与主体之一，也为社区居民参与社区 治理提供平台和渠道。从福利国家的社区社会治理机制 来看，自由自治的社区社会组织对于增加社区治理手段 的灵活性和单位自我治理效率的提升方面作用较大[5]。
区别于一般的社会组织，社区社会组织是指以社区为活动范围、以社区居民为成员或服务对象、以 满足社区居民的不同需求为目的而成立的各种社会组织[2]。它是随着社区功能的逐渐完善而发展起来的新 型群众组织形式，介于社区主体组织（社区党组织和社区居委会）和居民个体之间。作为参与和推动社 区建设的主要力量之一，同时也是社区居民参与社区建设的组织化渠道，社区社会组织参与社区治理有 其自身的生发逻辑和可能性。
关键词：社区社会组织；社区治理；行政合法性；社会合法性 中图分类号:D632 文献标识码:A
城乡社区是社会治理的基本单位。长期以来，我国在社区治理中存在着社区自治和服务功能不强、 社区治理参与机制不健全、社区居民参与缺乏组织化渠道等问题。为了正视并解决这些问题，2017年6月 12日《关于加强和完善城乡社区治理的意见》（简称《意见》）发布，这是新中国历史上第一个以党中 央、国务院名义出台的关于城乡社区治理的纲领性文件，为新形势下的基层社区治理提供了根本依据。 《意见》提出引入基层党组织、社区居委会之外的社区社会组织参与社区治理，承担相应的动员参与、 服务提供等职能，这为建立“有能力回应广泛的成员需要，解决他们日常生活中遇到的问题和困难”[1]的 社区共同体成为可能，同时能够积极完善社区治理结构，丰富社区治理体系。但是基层社会力量的成长 需要过程，基层社区社会组织活力的激发尚在起步阶段。无论是在制度政策层面还是具体实践领域，社 会组织参与社区治理仍旧存在着诸多现实困境，需要进行系统厘清，提供针对性的优化路径。
SHEHUIZHILI｜ 社会治理 ｜
社会组织参与社区治理的实践困境及优化路径
◎于海利 李全利
摘要：在优化社区治理体系、推动多元主体参与社区治理的过程中，社区社会组织作为协同力量发 挥着重要作用，最能接近并且参与居民生活。但是，社区社会组织参与社区治理面临着政策要求和参与 渠道错位、自主诉求和行政依赖困境、高社会合法性和低行政合法性矛盾、自治意识与治理能力的低位 匹配等实践困境。因此，建议从明确社区社会组织参与社区治理的路径渠道、促进社区社会组织的内生 性发展和自主创新、平衡社区社会组织的行政合法性和社会合法性、提升社区社会组织的治理能力等方 面予以优区治理的现实问 题是如何促使政府与社区有效衔接。作为社区居民沟 通、交流的场所和平台，社区社会组织需要以组织化的 形式表达社区居民的利益诉求。同时，社区社会组织可 以作为中介将政府的福利资源以服务提供的方式回馈给 社区居民，增强政社互动。
3.政府部门及政策环境的客观激励 社区社会组织自身的发展和相关活动的有序推进都 难以离开政府的引导和支持。一是政府部门在活动场地 提供、经费支持等方面扮演着重要角色。二是政府部门 及其派出机构（街道办事处）的支持和协助促使社区社 会组织呈现组织化发展，并逐步被纳入政府部门管理服 务的有效视阈。三是政府通过政策制度为社区社会组织 参与社区治理护航。作为政府深化改革的制度创新项目 之一，全国各地纷纷提倡将为社会发展和人民生活提供 服务的事项委托给社区社会组织，并以政府购买服务的 形式为社区社会组织的持续性发展创造条件。四是当前 的政策环境和社会环境已渐趋包容，逐步发展和完善了 合理的注册备案制度用以规范社区社会组织发展，并依 据具体情况尽可能放宽对社区社会组织的管理政策，这 极大地推动了社区社会组织的创办和发展，有计划分步 骤地培育和引导其规范化地参与到社区治理中来，并在 多个领域向社区社会组织开放“准入”，为社区社会组 织参与社区治理提供多元化、可行性的渠道和途径。
1.社区社会组织参与社区治理的主体优势 （1）鲜明的在地性。社区社会组织有别于外来的社会组织，它长期深耕于社区，以更细致绵密的方 式切入社区居民的日常生活之中，对于居民有着情感性和易接近性的功能和意义，有能力吸纳社区居民
基金项目: 国家社会科学基金重点项目《现阶段我国转变经济发展方式的社会政策研究》（编号：11ASH009）的阶 段性成果
作者单位: 南开大学周恩来政府管理学院
27
《中国国情国力》2019年第4期
有效参与社区事务，高效回应社区居民琐碎而日常化的 需求，为社区居民提供个性化服务。
（2）数量庞大且呈现多元化的增长趋势。社区社会 组织主要包含社区服务机构社区服务中心（站）和社区 社团两类。截至2017年底，全国共有各类社区服务机构 和设施40.7万个，其中城市社区服务中心（站）覆盖率 78.6%，农村社区服务中心（站）覆盖率15.3%[3]；社 区社团由于存在登记注册、街道备案和社区备案等多种 成立方式，因此难以进行数据统计，但从实际状况不难 看出，社区中活跃着大量的社团类社区组织，为满足社 区居民多元化的需求提供了可能。
（3）中介性的枢纽型组织。基于“枢纽型”属性， 社区社会组织为社区居民参与社区事务提供了组织化的 渠道，同时协助政府部门建立起居民的诉求反馈机制， 为基层政府与社区居民良性互动搭建了中介性平台，成 为实现社区成员有序参与、推动社区居民自治的中坚力 量。
2.社区治理多元共治的内在要求 （1）从基层政府层次看，政府部门经过多次变革和 职能转变，对于社区治理不再大包大揽，更多地是为各 类社区组织与个人搭建参与治理的平台，引入社区社会 组织承接部分政府职能。通过政府购买服务的方式将相 应的建设资源配置于社区，促使社区治理得以深耕与持 续。其中，社区社会组织扮演着党和政府在社区治理中 的辅助者、社区服务的共同提供者等角色[4]，为政府职 能转变助力。 （2）从社区层次看，一是社区居委会作为基层自 治组织，承担着基层政府向社区延伸的相关工作职能。 社区社会组织可以承接社区居委会的一些社会服务性事 务，促使社区居委会回归自治组织功能，形成基层党组 织、社区居委会和社区社会组织共同进行基层治理的格 局。二是社区社会组织拥有良好的互动脉络与广泛的居 民信赖，有助于社区治理的途径更加务实，形成基层社 区自治氛围，建立居民生活共同体。三是社区社会组织 既是社区治理的参与主体之一，也为社区居民参与社区 治理提供平台和渠道。从福利国家的社区社会治理机制 来看，自由自治的社区社会组织对于增加社区治理手段 的灵活性和单位自我治理效率的提升方面作用较大[5]。