社会组织参与社区治理的实践困境及优化路径
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作者单位: 南开大学周恩来政府管理学院
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《中国国情国力》2019年第4期
有效参与社区事务，高效回应社区居民琐碎而日常化的 需求，为社区居民提供个性化服务。
（2）数量庞大且呈现多元化的增长趋势。社区社会 组织主要包含社区服务机构社区服务中心（站）和社区 社团两类。截至2017年底，全国共有各类社区服务机构 和设施40.7万个，其中城市社区服务中心（站）覆盖率 78.6%，农村社区服务中心（站）覆盖率15.3%[3]；社 区社团由于存在登记注册、街道备案和社区备案等多种 成立方式，因此难以进行数据统计，但从实际状况不难 看出，社区中活跃着大量的社团类社区组织，为满足社 区居民多元化的需求提供了可能。
（3）中介性的枢纽型组织。基于“枢纽型”属性， 社区社会组织为社区居民参与社区事务提供了组织化的 渠道，同时协助政府部门建立起居民的诉求反馈机制， 为基层政府与社区居民良性互动搭建了中介性平台，成 为实现社区成员有序参与、推动社区居民自治的中坚力 量。
2.社区治理多元共治的内在要求 （1）从基层政府层次看，政府部门经过多次变革和 职能转变，对于社区治理不再大包大揽，更多地是为各 类社区组织与个人搭建参与治理的平台，引入社区社会 组织承接部分政府职能。通过政府购买服务的方式将相 应的建设资源配置于社区，促使社区治理得以深耕与持 续。其中，社区社会组织扮演着党和政府在社区治理中 的辅助者、社区服务的共同提供者等角色[4]，为政府职 能转变助力。 （2）从社区层次看，一是社区居委会作为基层自 治组织，承担着基层政府向社区延伸的相关工作职能。 社区社会组织可以承接社区居委会的一些社会服务性事 务，促使社区居委会回归自治组织功能，形成基层党组 织、社区居委会和社区社会组织共同进行基层治理的格 局。二是社区社会组织拥有良好的互动脉络与广泛的居 民信赖，有助于社区治理的途径更加务实，形成基层社 区自治氛围，建立居民生活共同体。三是社区社会组织 既是社区治理的参与主体之一，也为社区居民参与社区 治理提供平台和渠道。从福利国家的社区社会治理机制 来看，自由自治的社区社会组织对于增加社区治理手段 的灵活性和单位自我治理效率的提升方面作用较大[5]。
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（3）从政府-社区互动层次看，社区治理的现实问 题是如何促使政府与社区有效衔接。作为社区居民沟 通、交流的场所和平台，社区社会组织需要以组织化的 形式表达社区居民的利益诉求。同时，社区社会组织可 以作为中介将政府的福利资源以服务提供的方式回馈给 社区居民，增强政社互动。
3.政府部门及政策环境的客观激励 社区社会组织自身的发展和相关活动的有序推进都 难以离开政府的引导和支持。一是政府部门在活动场地 提供、经费支持等方面扮演着重要角色。二是政府部门 及其派出机构（街道办事处）的支持和协助促使社区社 会组织呈现组织化发展，并逐步被纳入政府部门管理服 务的有效视阈。三是政府通过政策制度为社区社会组织 参与社区治理护航。作为政府深化改革的制度创新项目 之一，全国各地纷纷提倡将为社会发展和人民生活提供 服务的事项委托给社区社会组织，并以政府购买服务的 形式为社区社会组织的持续性发展创造条件。四是当前 的政策环境和社会环境已渐趋包容，逐步发展和完善了 合理的注册备案制度用以规范社区社会组织发展，并依 据具体情况尽可能放宽对社区社会组织的管理政策，这 极大地推动了社区社会组织的创办和发展，有计划分步 骤地培育和引导其规范化地参与到社区治理中来，并在 多个领域向社区社会组织开放“准入”，为社区社会组 织参与社区治理提供多元化、可行性的渠道和途径。
生发逻辑
区别于一般的社会组织，社区社会组织是指以社区为活动范围、以社区居民为成员或服务对象、以 满足社区居民的不同需求为目的而成立的各种社会组织[2]。它是随着社区功能的逐渐完善而发展起来的新 型群众组织形式，介于社区主体组织（社区党组织和社区居委会）和居民个体之间。作为参与和推动社 区建设的主要力量之一，同时也是社区居民参与社区建设的组织化渠道，社区社会组织参与社区治理有 其自身的生发逻辑和可能性。
关键词：社区社会组织；社区治理；行政合法性；社会合法性 中图分类号:D632 文献标识码:A
城乡社区是社会治理的基本单位。长期以来，我国在社区治理中存在着社区自治和服务功能不强、 社区治理参与机制不健全、社区居民参与缺乏组织化渠道等问题。为了正视并解决这些问题，2017年6月 12日《关于加强和完善城乡社区治理的意见》（简称《意见》）发布，这是新中国历史上第一个以党中 央、国务院名义出台的关于城乡社区治理的纲领性文件，为新形势下的基层社区治理提供了根本依据。 《意见》提出引入基层党组织、社区居委会之外的社区社会组织参与社区治理，承担相应的动员参与、 服务提供等职能，这为建立“有能力回应广泛的成员需要，解决他们日常生活中遇到的问题和困难”[1]的 社区共同体成为可能，同时能够积极完善社区治理结构，丰富社区治理体系。但是基层社会力量的成长 需要过程，基层社区社会组织活力的激发尚在起步阶段。无论是在制度政策层面还是具体实践领域，社 会组织参与社区治理仍旧存在着诸多现实困境，需要进行系统厘清，提供针对性的优化路径。
SHEHUIZHILI｜ 社会治理 ｜
社会组织参与社区治理的实践困境及优化路径
◎于海利 李全利
摘要：在优化社区治理体系、推动多元主体参与社区治理的过程中，社区社会组织作为协同力量发 挥着重要作用，最能接近并且参与居民生活。但是，社区社会组织参与社区治理面临着政策要求和参与 渠道错位、自主诉求和行政依赖困境、高社会合法性和低行政合法性矛盾、自治意识与治理能力的低位 匹配等实践困境。因此，建议从明确社区社会组织参与社区治理的路径渠道、促进社区社会组织的内生 性发展和自主创新、平衡社区社会组织的行政合法性和社会合法性、提升社区社会组织的治理能力等方 面予以优化。
1.社区社会组织参与社区源自文库理的主体优势 （1）鲜明的在地性。社区社会组织有别于外来的社会组织，它长期深耕于社区，以更细致绵密的方 式切入社区居民的日常生活之中，对于居民有着情感性和易接近性的功能和意义，有能力吸纳社区居民
基金项目: 国家社会科学基金重点项目《现阶段我国转变经济发展方式的社会政策研究》（编号：11ASH009）的阶 段性成果
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《中国国情国力》2019年第4期
有效参与社区事务，高效回应社区居民琐碎而日常化的 需求，为社区居民提供个性化服务。
（2）数量庞大且呈现多元化的增长趋势。社区社会 组织主要包含社区服务机构社区服务中心（站）和社区 社团两类。截至2017年底，全国共有各类社区服务机构 和设施40.7万个，其中城市社区服务中心（站）覆盖率 78.6%，农村社区服务中心（站）覆盖率15.3%[3]；社 区社团由于存在登记注册、街道备案和社区备案等多种 成立方式，因此难以进行数据统计，但从实际状况不难 看出，社区中活跃着大量的社团类社区组织，为满足社 区居民多元化的需求提供了可能。
（3）中介性的枢纽型组织。基于“枢纽型”属性， 社区社会组织为社区居民参与社区事务提供了组织化的 渠道，同时协助政府部门建立起居民的诉求反馈机制， 为基层政府与社区居民良性互动搭建了中介性平台，成 为实现社区成员有序参与、推动社区居民自治的中坚力 量。
2.社区治理多元共治的内在要求 （1）从基层政府层次看，政府部门经过多次变革和 职能转变，对于社区治理不再大包大揽，更多地是为各 类社区组织与个人搭建参与治理的平台，引入社区社会 组织承接部分政府职能。通过政府购买服务的方式将相 应的建设资源配置于社区，促使社区治理得以深耕与持 续。其中，社区社会组织扮演着党和政府在社区治理中 的辅助者、社区服务的共同提供者等角色[4]，为政府职 能转变助力。 （2）从社区层次看，一是社区居委会作为基层自 治组织，承担着基层政府向社区延伸的相关工作职能。 社区社会组织可以承接社区居委会的一些社会服务性事 务，促使社区居委会回归自治组织功能，形成基层党组 织、社区居委会和社区社会组织共同进行基层治理的格 局。二是社区社会组织拥有良好的互动脉络与广泛的居 民信赖，有助于社区治理的途径更加务实，形成基层社 区自治氛围，建立居民生活共同体。三是社区社会组织 既是社区治理的参与主体之一，也为社区居民参与社区 治理提供平台和渠道。从福利国家的社区社会治理机制 来看，自由自治的社区社会组织对于增加社区治理手段 的灵活性和单位自我治理效率的提升方面作用较大[5]。
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（3）从政府-社区互动层次看，社区治理的现实问 题是如何促使政府与社区有效衔接。作为社区居民沟 通、交流的场所和平台，社区社会组织需要以组织化的 形式表达社区居民的利益诉求。同时，社区社会组织可 以作为中介将政府的福利资源以服务提供的方式回馈给 社区居民，增强政社互动。
3.政府部门及政策环境的客观激励 社区社会组织自身的发展和相关活动的有序推进都 难以离开政府的引导和支持。一是政府部门在活动场地 提供、经费支持等方面扮演着重要角色。二是政府部门 及其派出机构（街道办事处）的支持和协助促使社区社 会组织呈现组织化发展，并逐步被纳入政府部门管理服 务的有效视阈。三是政府通过政策制度为社区社会组织 参与社区治理护航。作为政府深化改革的制度创新项目 之一，全国各地纷纷提倡将为社会发展和人民生活提供 服务的事项委托给社区社会组织，并以政府购买服务的 形式为社区社会组织的持续性发展创造条件。四是当前 的政策环境和社会环境已渐趋包容，逐步发展和完善了 合理的注册备案制度用以规范社区社会组织发展，并依 据具体情况尽可能放宽对社区社会组织的管理政策，这 极大地推动了社区社会组织的创办和发展，有计划分步 骤地培育和引导其规范化地参与到社区治理中来，并在 多个领域向社区社会组织开放“准入”，为社区社会组 织参与社区治理提供多元化、可行性的渠道和途径。
生发逻辑
区别于一般的社会组织，社区社会组织是指以社区为活动范围、以社区居民为成员或服务对象、以 满足社区居民的不同需求为目的而成立的各种社会组织[2]。它是随着社区功能的逐渐完善而发展起来的新 型群众组织形式，介于社区主体组织（社区党组织和社区居委会）和居民个体之间。作为参与和推动社 区建设的主要力量之一，同时也是社区居民参与社区建设的组织化渠道，社区社会组织参与社区治理有 其自身的生发逻辑和可能性。
关键词：社区社会组织；社区治理；行政合法性；社会合法性 中图分类号:D632 文献标识码:A
城乡社区是社会治理的基本单位。长期以来，我国在社区治理中存在着社区自治和服务功能不强、 社区治理参与机制不健全、社区居民参与缺乏组织化渠道等问题。为了正视并解决这些问题，2017年6月 12日《关于加强和完善城乡社区治理的意见》（简称《意见》）发布，这是新中国历史上第一个以党中 央、国务院名义出台的关于城乡社区治理的纲领性文件，为新形势下的基层社区治理提供了根本依据。 《意见》提出引入基层党组织、社区居委会之外的社区社会组织参与社区治理，承担相应的动员参与、 服务提供等职能，这为建立“有能力回应广泛的成员需要，解决他们日常生活中遇到的问题和困难”[1]的 社区共同体成为可能，同时能够积极完善社区治理结构，丰富社区治理体系。但是基层社会力量的成长 需要过程，基层社区社会组织活力的激发尚在起步阶段。无论是在制度政策层面还是具体实践领域，社 会组织参与社区治理仍旧存在着诸多现实困境，需要进行系统厘清，提供针对性的优化路径。
SHEHUIZHILI｜ 社会治理 ｜
社会组织参与社区治理的实践困境及优化路径
◎于海利 李全利
摘要：在优化社区治理体系、推动多元主体参与社区治理的过程中，社区社会组织作为协同力量发 挥着重要作用，最能接近并且参与居民生活。但是，社区社会组织参与社区治理面临着政策要求和参与 渠道错位、自主诉求和行政依赖困境、高社会合法性和低行政合法性矛盾、自治意识与治理能力的低位 匹配等实践困境。因此，建议从明确社区社会组织参与社区治理的路径渠道、促进社区社会组织的内生 性发展和自主创新、平衡社区社会组织的行政合法性和社会合法性、提升社区社会组织的治理能力等方 面予以优化。
1.社区社会组织参与社区源自文库理的主体优势 （1）鲜明的在地性。社区社会组织有别于外来的社会组织，它长期深耕于社区，以更细致绵密的方 式切入社区居民的日常生活之中，对于居民有着情感性和易接近性的功能和意义，有能力吸纳社区居民
基金项目: 国家社会科学基金重点项目《现阶段我国转变经济发展方式的社会政策研究》（编号：11ASH009）的阶 段性成果