美国的水资源管理

美国的水资源管理
作者：中国社会科学院农村发展研究所副所长李周
中国社会科学院农村发展研究所副研究员包晓斌
中国社会科学院农村发展研究所助理研究员杨东升
一、美国的水工程管理
美国政府对水工程非常重视，为了使水资源得到合理开发和优化配置，在工程建设上体现了很强的政府行为，几乎所有的调水工程都由联邦政府和州政府组织，并负责工程的运行管理。

一般每个工程就有一部具体的法案。

跨州、跨流域的调水工程涉及到的复杂社会环境问题均由联邦政府出面协调，有的甚至要经过联邦高级法院的裁决。

美国对水资源管理的事权划分并不十分明确，但总体思路非常清楚，即事关大局的战略性工程由联邦政府直接投资，中小型的目标单一的水利工程由州及州以下政府或企业投资。

私人的水利工程投资完全是企业行为。

近几年出现了政府将拥有的一些小型水利工程卖给私人的情况。

水工程的社会效益和环境效益比较明显，经济效益相对较低。

为此，各级政府在基建投资安排上通常会对这类工程给予优惠政策。

其中，公益型水利工程的建设资金和运行管理费用均由政府拨款解决；可提供商业性服务(如灌溉、供水和水力发电等)的水利工程，给予长达50年的低息贷款，建设期免还本息，灌溉工程只还本不付息；对于投资大，建设年限长大型的水利工程，通过发行建设债券筹资，并规定购买此类债券所得的收入免交各种税费。

二、美国的洪灾管理
美国也是一个洪灾频繁的国家。

因此，美国政府十分重视防洪问题，具体做法是：
1.重视依法防洪。

美国在 1928年就制定了防洪法，并且多次修改防洪法或补充立法。

在60年代和70年代，又先后制定了《全国洪水保险法》、《洪水灾害防御法》和《灾害救济法》等全国性法案。

此外，许多州也相应制定了洪泛区土地管理法案，规定了洪泛区标准，洪泛区内建筑物标准，人口限制和土地利用原则等。

2.设置集中统一的防洪机构。

防洪法规定，由陆军部工程师团(COE)负责全
国防洪和航道整治的管理。

即使不是COE设计和兴建的水库，只要有防洪任务，也由COE确定其防洪库容和泄洪标准，并调度其防洪库容。

COE是一个实体，其总部属陆军部领导。

3.开展防洪保险。

为了减少洪灾损失，美国不仅修建了许多防洪工程，而且重视防洪的非工程措施，防洪保险就是其中的一项措施。

1968年国会通过的“国家防洪保险计划”有两个原则：一是改“抗拒洪水”的方针为“给洪水让路”的方针，要求企业避开洪灾区，二是使公众能以承担得起的年费率参加保险。

l973年又通过立法将自愿保险改为强制保险。

保险对象仅限于房产。

防洪保险单由联邦救灾总署发行，但保险单的销售、保险联营、理赔等均由私人保险公司经营。

防洪保险有两个作用，一是使洪灾区的群众能够自己救自己，而不必依赖政府救济，二是诱导人们避开洪灾区。

在实施洪水保险的初期，对己建的房产实行有补贴的保险费率，对新建房产实行较高的保险费率，并视受洪水危害的程度而定
4.加强洪泛区管理。

根据1960年的防洪法和1974年的水资源法，对洪泛区的土地利用加以限制和管理。

日常管理工作由州或州以下的地方政府实施，防洪时的调度由COE指挥。

COE还负责以下工作：①编制“洪泛区报告”。

报告中包括不同频率洪水的淹没范围，洪水可能造成的损失，历史洪水淹没情况，利用洪泛区的原则和标准，受洪水威胁区域内国家财产的安置措施等内容。

②技术咨询和指导，帮助地方政府就洪泛区的利用和管理作出正确的抉择等；③编写出版通俗读物，广泛宣传防洪的知识；④制定减少洪水损失的综合规划。

三、美国水资源管理政策
美国水资源管理政策的演变可划分为5个阶段：
1.开发阶段(1776-1933年)。

美国建国初期，经济和军事力量薄弱。

该阶段联邦政府水资源管理的主要任务是开发水资源，服务于工农业及航运业。

许多大型水利工程都是在这个阶段上马的，其目标是满足经济发展对防洪、航运和电力的需求。

此阶段的大型水利工程基本上都由联邦政府统一规划和筹资兴建。

2.扩大内需阶段(1933-1943年)。

该阶段的水资源管理政策强调开拓就业机会，以消除1929-1932年经济大衰退的影响，推进经济发展。

全国规划委员会与工程兵团、农业部和联邦电力委员会协作，提出了全国各大流域的发展规划，内容涉及城市废水处理、污染物控制、森林保护、土壤侵蚀管理、水源供应、野生
动物保护和组织机构等。

水工程投资政策也由早期一概由联邦政府投资的做法，改为所有工程收益者也负担适量的工程费用的做法。

3.稳定控制阶段(1943-1960年)。

这个阶段水资源政策强调水利工程的经济效益和资源保护。

鉴于国会拨款支持许多同议员们有切身利益的水利工程，规定所有工程项目都必须进行经济可行性评价，且地方政府和团体必须同意支付不属于联邦政府负担的项目费用，方可得到联邦政府的投资。

这项政策旨在控制水利工程盲目上马，减少联邦政府不必要的工程投资。

在资源环境保护方面，联邦政府于1948年通过爱水资源污染控制法。

4.环境保护阶段(1960-1980年)。

60年代初期，国会立法责成水利部门考虑水质及城市和工业废水处理，娱乐、鱼类和野生动物保护和洪泛区管理。

随着公众环境保护的呼声日益增强，联邦政府于1972年修订了1948年的水资源污染控制法，推出了著名的清洁水保护法。

控制污染，保护环境一跃取代水资源开发，成为联邦政府水资源管理的主要目标。

许多大型水利工程因遭到强烈反对而搁浅
5.综合管理阶段(1980年至今)。

这个阶段的水资源政策是控制兴建新的水利工程，重视管理现有水利工程。

政府主管部门的主要任务是开展流域范围内的资源和环境的综合管理，水资源管理权限移交州政府，生态用水需求得到保护。

如国会通过的1992年开垦项目拨款及修订案，减少加州中部农业灌溉用水量20％，以满足鱼类和野生动物的用水需求。

1992年通过的能源政策法，规定家庭生活用水的龙头必须达到国家节水标准要求。

其他重要的水资源政策还有保护湿地和控制面源污染，保护饮用水源和改善流域生态系统功能等。

概括地说，200多年来，美国水资源政策和法令的变化具有以下特点：
(1)从早期的防洪、运输、发电和灌溉转为强调河流、湖泊、池塘生态环境对水资源的需求，包括娱乐、鱼类和野生动物的用水需求。

(2)强调流域生态系统的整体功能。

80年代以前，美国水资源政策强调的是水质的化学标准，巨额的投入确实使水体达到了这些标准，但水体的某些生态功能却未能恢复。

基于此，美国政府提出：水资源的质量不仅考虑化学指标，还要考虑生态指标，包括栖息地质量、生物多样性和整体性。

(3)由重治理转为重预防。

水资源一旦被污染，治理费用巨大，且效果很不稳定。

美国政府在花费了巨资之后意识到预防污染的重要性和迫切性。

为了鼓励
对环境无危害的新产品、新技术的开发，以保护环境，预防污染。

政府给企业提供财政补贴、税收减免、技术指导。

(4)重视非工程措施在水资源管理中的应用。

60年代以前，美国的水资源管理强调修水库、建大坝等工程措施来防洪、发电，改善运输和企业供水。

随着公众环境意识的增强和许多工程措施在防洪和发电上的失败及对生态环境的危害，美国水资源政策开始重视非工程措施，如保护湿地，植树造林，通过土地利用规划保护地下水资源等来防洪和保护生态环境。

(5)重视湿地的保护与利用。

50年代以前，联邦政府为了发展农业，防止传染性疾病扩散，一直鼓励开发湿地。

据估计，共有1亿多英亩湿地被转化为农业或居民用地。

80年代后人们意识到湿地有防洪、改善水质和鱼类、野生动物栖息地、保护生物多样性，发展渔业生产及为大众提供观赏和娱乐场所的重要作用，开始重视旨在保护湿地的立法。

对于大于5英亩的湿地，户主如欲用作其他用途，必须得到州或联邦政府的批准。

未经批准擅自破坏湿地，轻则罚款、重则判刑入狱。

确因工作需要，必须占用某块湿地，可经州政府批准，在别的地点修建比原湿地大2到3倍的人工湿地来弥补原湿地的损失。

(6)面源污染控制。

自70年代以来，经过近30年的努力，美国基本上解决了点源污染，如工业和城市废水处理的控制和管理问题。

现在已把很难识别和确认污染源的地点和边界的面源污染，列为内陆水资源的第一大污染源，并投入了大量人力、物力从事面源污染的研究、控制和管理。

(7)强调政府、企业和公众在水资源管理上的协作。

70年代以前的水资源政策和法令强调联邦政府的主导作用。

现政策则强调部门之间的协作，每项水利工程都由联邦政府和州或地方政府分摊工程费用，且征求和重视地方政府和社会团体的意见，收到了很好的效果。

(8)重视水资源数据和情报的利用及分享。

美国政府从70年代起逐步建立了一系列环境资源数据库。

水资源数据库的信息包括流域边界、水流、水质、土壤、土地利用、交通运输及动植物种类分布等。

这些数据全部储存在计算机内，只需交纳少量数据加工费甚至不必交纳任何费用便可使用。

数据分享减少花费，促进了数据在水资源决策上的应用。

(9)重视水资源教育。

水资源保护和管理的成功与否不仅取决于有效的政策
和法律，还取决于公众的参与和行为。

为此，在小学、中学及大学设置环境和水资源课程，并利用电视、报纸、广播、节目、聚会、讲座、传单等形式向公众讲授水资源保护的重要性。

(10)强调流域范围内水、空气和生态资源的综合管理。

流域管理的概念早在1908年美国内陆水流委员会给国会的报告中就提出来了。

但90年代强调的是流域的整体治理，包括地下水、地表水、湿地、空气、生态系统的综合规划、设计、实施和保护。

其优点是多单位协调，统一目标和减少部门间的扯皮现象，节省人力物力，提高水资源项目效益。