2004中国政府网站绩效评估报告

国务院信息化工作办公室委托
2004年中国政府网站
绩效评估报告
(含部委网站，省、地、县级政府门户网站)
赛迪顾问股份有限公司
二〇〇五年二月
目录
前言
2004年，我国电子政务稳步推进，在信息资源、公共服务等方面取得了积极的进展，政府门户网站作为政府面向社会公众的“窗口”，是政务公开和电子政务公共服务的重要平台，政府门户网站绩效水平一定程度上是我国电子政务绩效水平的度量。

为全面掌握我国政府门户网站发展现状，受国务院信息化工作办公室委托，赛迪顾问股份有限公司继2003年对全国政府网站进行调查评估后，2004年11月至12月对我国各级政府网站开展了2004年年度的绩效评估工作。

本次评估仍然通过人工访问政府网站采集数据的评估方式，评估范围包括四类网站：国务院部委及相关单位的部门网站、省级政府门户网站、地级政府门户网站和县级政府门户网站，其中前三类网站进行全样本评估，第四类网站进行20％抽样评估。

评估数据截止时间为2004年12月30日。

评估结果由赛迪顾问股份有限公司负责解释。

主要结果
一、2004年我国各级政府门户平均绩效得分
二、2004年我国各级政府门户网站数量情况
三、2004年我国各级政府门户网站发展层次
四、2004年我国各级政府门户绩效得分排名（一）部委网站绩效排名前20名
（二）省级门户绩效排名前10名
（三）地级门户绩效排名前50名
（四）县级门户（抽样20%）绩效排名前10名
备注：全国县级政府抽样20％进行门户网站评估，排名结果不代表全部县级政府。

评估说明
一、评估组织与报告撰写
评估委托单位：国务院信息化工作办公室
评估实施单位：赛迪顾问股份有限公司
评估报告指导：陈小筑、杨天行
评估报告策划：张向宏、孙国锋
评估报告主笔：孙国锋
参与报告撰写：张少彤、黄林莉、武晓鹏、黄蕾
报告撰写时间：2005年1月1日-2005年1月30日二、评估范围与评估样本
三、评估方法与数据采集
数据采集时间：2004年11月20日-12月20日
数据复核时间：2004年12月20日-12月30日
数据截止时间：2004年12月30日
本次评估全部采用客观性指标，通过人工进行定量分析。

全部评估数据来自于互联网上对各政府网站进行人工访问采集。

在未来的网站绩效评估中，将逐渐引入用户（社会公众）评估方式。

四、有关术语与相关定义
第一章从政府门户网站思考中国电子政务发展
第一节“以人为本、以服务对象为中心”
1．“以人为本、以服务对象为中心”的必然性
关注用户，是一种注重用户满意度的行为。

用户满意度最早出于企业培育客户忠诚度，用于争夺客户资源，今天的消费者已经养成了面对企业服务的这种“消费习惯”。

由于企业服务给公众造成这种消费习惯上的“路径依赖”，使得公众对公共部门同样提出了同样要求，要求政府服务“以用户为中心”，提高服务品质，降低交易成本。

这对于不是很善于创新的政府部门而言，无疑是一个极大的挑战。

事实证明，电子政务成了全球政府用来迎接这种挑战的有效手段，因为电子政务给改善政府管理和服务提供了很多契机。

细分用户、以用户为中心，提供电子政务公共服务的做法，首先出现在美国、加拿大等西方政府门户网站中，近年来这种思路逐步被我国电子政务建设所认同，上海、青岛、杭州等地方的政府门户网站中已经开始应用。

从应用结果看，效果明显，不仅充实了政府面向社会公开信息和公共服务的内容，更重要的是改变了政府人员的服务意识，使得政府能够主动去寻求和迎合公众需求。

随着我国行政体制改革和政府职能的转变，服务型政府的建立深入人心，推进电子政务，既是创建服务型政府的有效手段，也是落实以人为本和全面、协调、可持续的科学发展观的重要举措。

坚持“以人为本、以服务对象为中心”推进我国电子政务建设，是我国行政体制改革的需要，也是贯彻科学发展观的基本要求，这不仅能够提高电子政务公共服务的用户满意度，更能够提高公众对政府服务的依赖度和信任度，是我国电子政务生命力所在。

2．“以人为本、以服务对象为中心”在电子政务中的体现
第一，按照提高政府行政效能的要求，实施电子政务。

以责任政府要求，扩大政务公开深度，尊重公众知情权；建立服务型政府，大力发展电子政务公共服务。

第二，坚持需求主导，发展电子政务公共服务。

关注社会公众和企业需求，做好需求调查和分析，全面规划公共服务，优先发展用户最迫切需求、用户收益最为明显的服务项目。

第三，尊重服务对象的意见，积极争取让公众参与电子政务的建设，增强社会公众对电
子政务建设和应用的监督。

第四，注重提高电子政务的用户覆盖率，重点提高政府门户网站使用率，以用户使用率和用户满意度作为考察电子政务绩效的重要甚至唯一标准。

第五，统筹城乡发展和区域协调发展，推进普遍服务，关注弱势群体。

积极发展多种终端，提高偏远地区人群的信息获取能力，因地制宜发展公共服务，避免信息化带来欠发达地区和部分人群的“边缘化”现象。

第二节强化电子政务战略意识和统筹思维
1．推进跨部门应用，真正提升电子政务价值
电子政务正在改变政府服务的组织和提供方式，根本上是加速信息流动和扩大信息共享面，促进了业务协同，在更大的范围内配置资源，并且成本较低。

随着信息流动和业务协同涉及到的面越广，服务组织和提供过程中的交易成本降低的幅度会越大，同时对服务接受者而言带来了减少社会成本的机会。

从2004年政府门户网站发展情况来看，高绩效的门户基本以提供“一站式”服务为发展方向。

“一站式”服务是电子政务的最大价值体现，但是这要求服务的不同生产部门共同组织和提供，要求跨部门协同合作。

回顾我国电子政务发展历程，过去更多的应用项目大多数局限在单个部门内，各部门电子政务应用项目自成体系，跨部门、跨地区的综合性应用项目很少，部门间信息流不通畅、数据重复采集问题严重，“信息孤岛”严重地制约着电子政务价值的发挥，给我国电子政务发展带来了很大的问题和障碍。

电子政务本身是一个有机生命体，只有跨部门、跨地区，才能真正发挥电子政务的价值。

如何统筹推进电子政务，从源头上、从制度安排上消除各自为政、自成体系的封闭状态，值得我们反思。

从目前情况来看，我们仍然要培养各级政府领导对电子政务的战略意识，必须理顺管理体制，强化统一指挥和综合协调能力，坚决打破部门和地区局限，需求导向，以核心业务和资源整合为主线，跨部门联合共建。

提倡按主题、按问题规划应用项目，不提倡按部门、按单位规划项目。

2．点面结合，分类推进我国电子政务公共服务
根据2004年政府网站绩效评估情况来看，约5％左右的地级政府门户、1％左右的县级政府门户，较全面地规划了面向企业和公众的服务，例如青岛、杭州、武汉、大连等城市，将面向居民的服务规划为户籍、婚姻、生育、教育、住房、就业、交通、医疗、社保、养老等服务类别，将面向企业的服务规划为设立、税务、劳动、质监、进出口、环保、公安、土地、新闻、破产等服务类别。

还有一些地方对面向“三农”服务和面向残疾人、老人、妇女等特殊人群的服务也进行了规划。

细分用户,按照“生命周期法”进行服务规划，是一种较为科学的电子政务公共服务项目规划方法，这种方法能够全面地对用户所需要的服务进行划分，是“以人为本，以服务对象为中心”的体现，符合“科学发展观”的基本要求，我国电子政务公共服务发展应该进一步深化这一思路和方法。

必须指出，按照生命周期法划分服务项目和提供服务，是一种较为理想的建设方法，全部的服务同时间上网，对电子政务的要求非常高，也不太现实。

因此，在全面规划之后，必须坚持需求主导的原则，重点规划出符合本地大多数用户、大多数需求的服务项目，因地制宜，“有所为有所不为”，重点发展，讲究实效，以点带面，全面推进。

第三节公开、服务、参与，电子政务的关键词
1．推进政务公开，提高政府透明度
积极突进政务公开，创建透明政府，是现阶段我国电子政务建设的重要目标，也是《行政许可法》等法律法规的要求。

政府门户网站是实现政务公开的重要窗口，各级政府应积极利用政府网站，督促各政府部门积极公开政务信息和办事信息，在做好服务的同时接受公众监督。

2．发展公共服务，创建服务型政府
从全球电子政务发展看，面向社会提供服务是电子政务的最大价值所在。

我国政府明确提出了创建服务型政府的要求，公共服务同样成为了我国电子政务建设的重要内容，并且随着政府职能转变，公共服务在电子政务的地位逐步上升。

3．促进公共参与，推进民主政治建设
电子政务不仅仅能够增强我国政务透明度、提高政府服务质量，而且能够服务于我国的民主政治建设需要。

电子政务的建设，为公众参与政府决策提供了很多便捷的渠道，在互联网普及的地方，政府网站已逐步成为政府与公众之间重要的交流渠道。

通过政府网站，政府能够加强与公众沟通和民意征集，让人民群众更大范围地参政议政。

第四节社会公众，电子政务绩效高低的“判官”
1．电子政务绩效的核心含义
简单而言，电子政务绩效就是指电子政务目标的实现程度，从我国行政体制改革方向看，我国电子政务核心目标是提供更高品质和更有效率的公共服务，因此，我国电子政务绩效的核心含义是指电子政务公共服务的水平。

赛迪顾问认为，高绩效电子政务至少包括以下三个特征。

首先，高绩效的电子政务时刻以“人”为中心，这里的“人”是指电子政务的服务对象，包括公民、企业等，高绩效的电子政务会始终围绕社会公众需求和满意程度而开展。

其次，高绩效的电子政务具备科学的使命和明确的目标，包括明确的电子政务服务对象和清晰的服务提供时间计划表。

第三，高绩效的电子政务注重听取公众的意见，重视公众的态度和评价，并积极争取让公众参与电子政务的建设和评估。

2．用户享有电子政务绩效的最终发言权
电子政务绩效的核心含义是指电子政务公共服务的水平，电子政务公共服务的水平并不是由服务供给程度来决定，而必须由服务接受方的感受来决定，换言之，电子政务的绩效主要是指用户对电子政务服务的满意程度，电子政务高绩效就是服务对象满意度高。

因此，电子政务是否有绩效，并非由政府自己说了算，电子政务绩效高低的最终发言权归属于用户。

以此标准判断我国各地电子政务绩效，将会发现我国电子政务绩效情况非常不理想，目前我国各地电子政务面向公众的主要途径——政府门户网站的使用率非常低，当然这也局限于我国互联网用户人数的分布。

如何提高绩效，是当前我国电子政务发展的重大挑战。

第五节电子政务普遍服务，需要“普遍”渠道
1．依赖互联网的电子政务的局限性
回顾近几年我国互联网事业的发展，显而易见，互联网已经对我国经济和社会发展产生了巨大的影响，互联网在政治、经济、文化等领域中的应用和影响力正逐步深入。

“十五”期间，我国电子政务发展迅速，截止到2004年12月底，我国％的地方政府拥有政府门户网站，地级政府门户网站拥有率达到了％，可见我国电子政务的渗透速度之快。

但是，却不难发现，当前我国电子政务的建设基本上全部依赖于互联网和电脑，借助电话、电视等渠道的电子政务开发非常滞后。

以中国互联网络中心（CNNIC）的统计数据进行分析，截止到2004年6月，我国仅拥有8700万网民，不到全国人口的7％，即使在最发达的城市，互联网的普及率也不及30％，网民中相当大的比例人口以获取新闻信息和休闲娱乐为主，对绝大多数网民而言，上网不是为了工作或者处理事情；其次学生、教师和专业技术人员三者数量之和便超过了50％，可见，以企业和居民身份上网的网民数量不及一半。

至于“三农”人口更是甚微，还不及互联网总人数的3％，即全国8-9亿从事农业的人口中仅有200万左右能够使用互联网。

分析得知，我国大量需要政府服务的对象仍然处于互联网和计算机的“沙漠地带”，互联网和计算机对于他们而言无比神圣。

因此，在现阶段我国互联网用户现实特征下，依赖于互联网“蓬勃发展”的电子政务存在非常大的局限性，为什么我国很多政府门户网站无人问津，原因可想而知。

这不仅是电子政务服务内容的问题，也是电子政务服务渠道的问题。

2．发展多种信息渠道，普及电子政务服务
放眼国外电子政务发展，众多国家强调电子政务公共服务需要借助除互联网和计算机以外的多种手段，例如移动电话、呼叫中心、数字电视、信息亭等。

这一做法对于信息化水平极不平衡性的我国而言，更具有实际意义。

据有关调查，在我国农村和欠发达地区，人们获取信息的主要三种渠道依次为：电视、收音机和口头传递信息。

通过报刊、杂志获取信息的比例很小，主要集中在乡镇干部群体中。

对于利用现代通信技术（如电话、互联网等）获取信息的比例则更少，几乎接近空白。

电子政务的服务对象是社会公众，社会公众如果无法接触到电子政务，那么电子政务服务供给再丰富，也不具有任何意义。

因此，我国发展电子政务不能够一味依赖互联网网站和计算机，必须发展多元化信息渠道，使得电子政务能够进入千家万户，成为“家常便饭”，这对于我国电子政务发展和提高政府行政效能都至关重要。

对于一般城市用户，除了发展互联网和政府网站以外，可以积极拓展手机、电话、数字电视、呼叫中心、信息亭等多种渠道；对于欠发达城市和农村地区，可以积极发展电话、广播等普通手段，还可以通过人工方式将传统的纸介质或黑板报与信息渠道进行对接，实现政务信息的传播。

第六节缩小数字鸿沟，推动东西部协调发展
1．数字鸿沟使公共服务变得具有排他性
公共服务的特性是具有非竞争性和非排他性，而政府提供的公共服务更注重服务的公平性，信息技术在政府服务中的应用，大大降低了服务提供方和接收方之间的交易成本，并且改善了服务品质，于是将会带来公共服务绩效的全面提升。

在信息社会，一个地区的经济和社会发展以及该地区人群生活质量的提高，往往与本地对信息和知识的获取方式、获取能力息息相关。

在我国现阶段，东西部地区间信息化发展水平很不均衡，“信息富区”和“信息穷区”、“信息富人”和“信息穷人”的对立已经明显存在，西部等欠发达地区信息获取方式和能力的不足，导致我国重要信息资源配置不协调。

这种“数字鸿沟”使得某些地区人群在电子政务公共服务面前被“边缘化”，使得电子政务公共服务变得具有排他性。

2．大力发展社会信息化，推进普遍服务
电子政务给我们改善公共服务带来了机会，尤其是对偏远和欠发达地区获取国家政策和公共资源提供了前有未有的机会，使他们也同样能自由享受到国家的教育资源、科技资源、文化资源、医疗卫生资源和政府提供的各种公共服务。

我们在发展电子政务时，既要看到信息化对政府服务的改善，同时也需要重视“数字鸿沟”带来的负面效应。

如果我们不重视“数字鸿沟”问题，公共服务在不同地区和不同群体之间的绩效分配将会逐渐扩大，这将严重影
响到我国城乡之间、区域之间的社会协调发展和社会发展的公平性。

为了利用信息化缩小城乡差距、缩小区域差距，我们要在电子政务的基础上大力发展社会信息化，实现电子政务与社会信息化的融合，通过社会信息化将政府公共服务提供给偏远地区人群和特别需要政府关注的人群，提高公共服务的普遍性。

社会信息化的使命首先是提高“数字贫穷”地区的信息获取和使用能力，为了提高信息获取和使用能力，必须下决心出台一些关于缩小数字鸿沟和提供普遍服务的政策，同时加大对这些地区信息化建设的投入。

第七节推进电子政务，不能回避“三农”问题
1．三农，当前我国电子政务资源配置中的弱势
信息化作为带动工业化、优化经济增长方式的重要途径，在我国各行各业中正在逐步深入应用，电子政务作为信息化的“龙头”，正在对我国经济和社会的发展起着巨大影响。

“三农”问题是我国国民经济和社会发展中最为突出问题之一，十六届三中全会提出了“五个统筹发展”的要求，明确要求实现城乡协调发展。

中办发17号文件中部署了“金农”工程，围绕“金农”工程，有关部门规划了国家农业信息网和相关应用系统，同时我国各级政府还在不同程度开展面向“三农”的电子政务公共服务。

根据2004年政府网站绩效评估结果，面向三农的服务指数虽低于面向企业和居民的服务指数，但是均有所起步。

根据中国互联网络中心（CNNIC）统计数据分析，截止到2004年底，农、林、牧、渔相关行业的互联网用户仅占互联网总数的%，“三农”互联网用户的比例与我国“三农”人口的比例形成了强烈的反差。

可以得出结论，我国互联网用户主要集中在城市，我国的互联网主要为城市人群所服务。

除互联网外，另一大信息交流工具——电话，尽管最近几年在我国农村普及很快，但是超过全国总人口60％的农村仅拥有全国37％的电话，在农业经济成份较重的中部和西部地区，电话仅分别占全国的%和％。

纵观我国信息化和电子政务的发展，不难发现“三农”在当前我国电子政务资源配置中已经处在明显的“弱势”地位。

因为目前我国电子政务建设项目主要依赖于互联网，这对于互联网用户比例甚微的农业人口而言，电子政务效用很低。

2．推进城乡协调发展，我国电子政务的重要使命
如何利用电子政务，解决三农问题，是我国电子政务建设的重要使命之一。

发展电子政务，必须正视“三农”问题，通过“三农”信息化建设，统筹城乡发展，实现农村经济和社会的可持续发展。

发展“三农”信息化，首先给农民的带来的是享有政府公共服务的公平权、对党和国家政策的知情权、向上级政府反映问题的建议权，这对我国农村社会主义民主政治建设将会起到很大的促进作用。

其次通过提高农民对信息获取和使用能力，将对农村经济和社会发展发挥积极的推动作用，辅助“三农”问题的解决。

建议将“三农”信息化作为我国近期信息化的战略重点之一。

为了实现电子政务在“三农”问题上的“落脚”，首先，必须通过多种方式解决农村的信息基础设施，一方面通过政策鼓励发展互联网、电话网在农村的接入服务，尤其是偏远地区农村；另一方面根据我国农村实际情况，积极探索适合我国农村人口使用的“便民”接入终端。

其次，做好需求分析，协调“涉农”部门力量，整合各部门“涉农”资源，积极探索电子政务面向“三农”的服务内容，从实际出发、讲究效益，低投入、高产出。

第二章网站绩效理论与2004年评估体系
第一节政府门户网站绩效与发展层次定义
1．政务公开与公共服务构成政府门户核心绩效
政府门户网站绩效主要是指通过政府门户网站实现电子政务功能的程度，基于以人为本精神，电子政务功能实现程度主要是指电子政务服务对象的受益程度。

根据我国政府行政体系改革和创建服务型政府要求，我国电子政务功能主要包括政务公开、公共服务和公共参与。

本次评估的政府门户网站绩效特指通过政府门户网站开展政务公开深度、提供公共服务水平及公共参与情况，提供政府公开和公共服务构成政府门户网站的核心绩效，评估中将考察政府门户网站“以用户为中心”的意识水平。

2．基于绩效的政府门户网站发展层次定义
表 1 赛迪顾问基于绩效的政府门户网站发展层次定义
发展层次绩效区间阶段特征
一准备阶段0≤绩效＜10
政府门户网站建设准备过程中，网站没有开通或者网
站刚开通但还看不出是政府门户网站
二起步阶段10≤绩效＜30 1．政府门户网站内容简单，基本是一个孤立政府网站，没有发挥门户对其他网站的整合功能
2．电子政务尚处在尝试之中，政府门户网站功能单一，以宣传政府和发布信息为主要功能
三发展阶段30≤绩效＜60 1．电子政务公共服务有了一定发展，政府门户网站仍然以发布政务信息为主，但是能够提供少量的面向社会公众和企业的公共服务
2．政府门户网站尝试整合相关部门网站的资源，政府
门户网站整合资源的功能逐步体现
3．政府门户网站与电子政务应用系统的整合明显不足，制约了电子政务一站式服务的发展
四成熟阶段60≤绩效＜80 1．电子政务发展目标明确，电子政务公共服务有了长足的发展，政府门户网站以政务公开和公共服务并重，并明显体现出服务型政府门户
2．政府门户网站整合加强了对政府部门网站资源和各对外电子政务应用系统的整合力度
3．政府门户网站成为“一站式”电子政务公共服务平台，从服务数量上基本能够涵盖用户的全部生命周期，但服务深度和质量有待加强
4．电子政务有了明显的关注用户需求的意识，政府门户网站建设基本以用户为中心
五领先阶段80≤绩效≤100 1．电子政务水平在国内处于领先水平，电子政务处于良性发展之中，对全国起到示范作用
2．电子政务公共服务功能突出，政府门户网站做到“以公众和企业为对象，以服务为中心”
3．门户网站充分整合了相关部门资源和电子政务应用系统，“一站式”服务功能较为完善
4．完全以用户为中心建设政府门户网站，政府门户网站绩效以用户满意度作为主要衡量标准。