浅论行政规范性文件界定中存在的问题

浅论行政规范性文件界定中存在的问题

杭州市统计局丁昊

摘要：行政规范性文件对管理、规范经济社会各领域事务的作用日益增强，为此，各级政府、部门都十分重视行政规范性文件的制定工作。实践中，由于对行政规范性文件定义的理解存在偏差，导致有关文件的界定存在缩小或扩大范围的问题。本文从行政规范性文件的定义为切入点，通过列举行政规范性文件界定中存在的些许问题，以及产生相关问题的原因，进而提出建议，就行政规范性文件的界定工作进行浅显的讨论。

关键词：行政规范性文件定义界定问题

一、行政规范性文件的定义

在对行政规范性文件界定中存在的问题进行探讨前，笔者认为，很有必要就什么是行政规范性文件，即其定义进行明确。实践中，各地、各部门对行政规范性文件的定义不尽相同，本文就采用浙江省及杭州市有关文件中的定义。

根据《浙江省行政规范性文件管理办法》（浙政令〔2010〕275号）规定，行政规范性文件，是指除政府规章以外，行政机关依照法定权限和规定程序制定的，涉及不特定的公民、法人或者其他组织的权利义务，在一定时期内反复适用，在本行政区域内具有普遍约束力的各类行政文件。从中我们不难看出，行政规范性文件的几个基本特征，即涉及权利义务对象的不特定性、一定时期内的反复适用性。

实际工作中，仅凭行政规范性文件的定义叙述，并不能有效判断相关文件是否系行政规范性文件，甚至会引发疏漏行政规范性文件或扩大行政规范性文件认定范围的情况，进而导致行政相对人合法权益受损、行政机关承担不利行政责任的后果。

二、行政规范性文件界定中存在的问题

如笔者前文所述，行政规范性文件的界定不能单纯从文件的框架、文种加以判断，而实际中，个

别政府、政府部门对行政规范性文件的认定，依然处于“低位运行”状态，甚至在某些地方，由政府法制部门开发小型检索软件，通过匹配文种、搜索关键字的方式，对有关文件是否系行政规范性文件加以判别。上述方式、方法，极易导致行政规范性文件的界定存在问题，主要包括以下几个方面：

（一）缩小行政规范性文件界定范围的问题。

政府机关工作人员甚至部分政府法制机构人员，普遍存在一个认识上的误区，即机关内部文件绝非行政规范性文件，以及赋予行政相对人权利的文件，也不作为行政规范性文件。而在实践中，以上两种文件均可作为行政规范性文件存在。

1、内部文件规制外部行为的文件。根据有关规定，内部文件是行政机关代表国家对隶属于自身的组织、人员和财务进行管理而制作的文件。纯粹的内部文件并不影响行政机关以外的公民、法人和其他组织（外部行政相对人）的权益。因此，涉及机关内部人事管理、财务管理、会议管理等方面的文件，就不属于行政规范性文件。但实际工作中，却存在某文件虽然在形式上禁止或允许行政机关内部人员作为或不作为，但有关行为的作用对象却是外部行政相对人，或者外部行政相对人成为有关行政行为后果的直接承受人；或是文件在形式上适用于行政机关内部，却列明应当设立、改变或废除外部行政相对人法律地位的情状；再或是规定行政机关的工作任务和工作程序，但需要行政相对人予以配合。由行政规范性文件定义可知，上述规制了外部行政相对人权利义务的内部文件，皆属行政规范性文件，都应依规进行审查报备。

2、赋予行政相对人权利的文件。当前，各级政府、政府部门会因为招商引资、培育中小企业等需要，制定出台一系列优惠性的帮扶政策，而行政机关工作人员大多存在赋予行政相对人权利的政策不属行政规范性文件的认识误区，进而导致有关文件在合法性审查、征求意见、备案等法定环节的缺失。究其原因，还是因为对行政规范性定义不明确所致，即赋予行政相对人权利的各类政策中，必然设置了一定的“门槛”，如行政相对人的规模、注册资金、人员结构、业态领域等事项，这必然会涉及到符

合有关“门槛”行政相对人的义务，即获得优惠性政策，必须提供的证明性材料；同时，也会涉及不符合有关“门槛”行政相对人的权利，即通过发布政策性文件的方式，将原本平等的市场主体置于非平等的地位，对因达不到有关标准进而不能享有优惠政策的行政相对人而言，也是一种间接的限制权利。因此，赋予行政相对人权利的文件，也应是属于行政规范文件的范畴。

（二）扩大行政规范性文件界定范围的问题。

实际工作中，还存在因对行政规范性文件定义不明确或对有关文件的内容理解不透彻，导致纯粹的内部文件、行政文件和相对人确定的文件被划入行政规范性文件的范畴。

1、内部管理类文件。前文已述，涉及行政机关内部人事管理、财务管理、会议管理等方面的文件，且不存在直接或间接影响行政机关以外的公民、法人和其他组织（外部行政相对人）权益的情况，有关文件都不属于行政规范性文件，在此不进行赘述。

2、不具有强制力的行政指导类文件。为实现经济社会平稳有序发展，行政机关会根据实际需要，出台诸如农产品养殖、产业发展导向等行政指导类文件，虽然从广义上讲会涉及到行政相对人的权利义务，但并不具有强制力，行政相对人不去履行有关指导意见也不会引发行政法律后果，则这种文件，也不属于行政规范性文件。且根据最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释（法释〔2000〕8号）的规定，“不具有强制力的行政指导行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围”，也从另一个侧面印证了指导类文件不作为行政规范性文件的论点。

3、相对人确定类文件。由行政规范性文件的定义可知，涉及不特定的公民、法人或者其他组织的权利义务的文件，方为行政规范性文件。但在实际工作中，有大量行政相对人确定的文件被作为行政规范性文件，究其原因，仍是对“不特定”定义的模糊理解所致。

如在行政处罚案件中，对某个具体相对人出具行政处罚通知书，该文件因对象的确定性，必然不属于行政规范性文件，在这点上，广大行政机关工作人员已基本理解。又如对房屋拆迁区域的房产所有者或因受灾而应得到救济群众出具的文件，因有关文件涉及面相对较广，导致部分行政机关将该文