浅谈我国的公益诉讼制度

浅谈我国的公益诉讼制度

——兼评新民诉法第55条

冯万伟

2013-06-01 20:51:00 来源：中国法学网

【作者简介】冯万伟: 社科法硕2012级（法本）

【关键词】公益诉讼新民诉法制度框架机制完善

【内容摘要】2012年8月新修订的民事诉讼法，为学界争论多年的公益诉讼制度在立法上提供了依据，在我国法治建设上是具有里程碑意义；同时新民诉法有关公益诉讼的规定比较笼统，存在不足；本文立足于新民诉法第55条之规定，对下一步如何完善我国公益诉讼制度进行简单探讨。

公益诉讼发端于古罗马时期，在我国的研究也达十多年，近几年更是如火如荼，尤以民事诉讼法学者的"公益诉讼理论"和行政法学者的"行政公益诉讼理论"为显著代表。2012年8月《中华人民共和国民事诉讼法修正案》的通过标志着公益诉讼在我国的重大突破，实现了公益诉讼有法可依的目标，在我国法治建设上是具有里程碑意义的，同时又有一些不足之处，文章在对民诉法第55条的简单评析的基础上探讨了我国公益诉讼制度的完善措施。

一、何谓公益诉讼

公益诉讼的起源可追溯到古罗马时期。乌尔比安提出法有"公法"与"私法"之分，并将其界定为"公法是关于罗马国家的法律，私法是关于个人利益的法律"【1】，与之行对应的诉讼即可分为公益诉讼和私益诉讼。而现代意义上的公益诉讼概念则成熟于上世纪六十年代的美国，美国在经历民权运动、反越战等社会运动的冲击后，许多社会制度均面临挑战，许多致力于推动社会进步与革新的律师和法学家投身其中，为诸多社会公共利益而开展活动，倡导更公正的制度，由此而进行的诉讼被称为公益诉讼【2】。

公益诉讼概念在学理上存在较大分歧，归纳起来主要有以下几种类型【3】：经济法学者眼中的经济公益诉讼；一元论，即行政公益诉讼；二元论，即相对于私益诉讼而言的；公共利益司法保护制度即为公益诉讼；公益诉讼并非单独的一种诉讼制度或形式。

笔者认为二元论，二元论更切合实际，更能满足公益诉讼的现实需求。也即公益诉讼相对于保护私人权益的私益诉讼而言，一般认为是指一定的组织和个人可以根据法律法规的授权，对违反法律法规、侵犯国家利益和社会公共利益的行为向法院提起诉讼，由法院追究违法者法律责任的诉讼制度。【4】

由此，公益诉讼具有三方面特点：第一，诉讼目的的公共性，即维护公共利益不受侵犯。利益是法律关注的核心所在，公益诉讼的核心乃是公共利益；【5】第二，诉讼请求的多样性，即只要是有损害公共利益的行为发生，理论上都可以提出公益诉讼，并不仅仅局限于某一类行为；第三，起诉主体和诉讼种类的广泛性，原告并不必然是直接利害关系人。

在类型划分上可借鉴法律行为的分类【6】，将其划分抽象的公益诉讼和具体的公益诉讼，前者是当事人为确定某一项制度、培养一种社会观念、确定一项法律权利等宏观方面而提起的诉讼。此类诉讼通过私人诉讼来实现公共利益，类似于英美法系的判例法诉讼。后者是针对生活实践中发生的具体的侵犯不特定多数人合法权益的事件而提起的诉讼，如针对环境污染、食品安全等问题的诉讼。

二、公益诉讼制度建立的必要性

在当今市场经济体制下，利益不仅仅是法学中的一个重要范畴，更是经济学乃至社会学中的重要范畴。其不仅是研究法律、衡量经济、关注社会的核心和落脚点，更是一种制度建立的前提和基础。庞德把利益分成个人利益、公共利益和社会利益三类。他认为公共利益是从政治组织社会生活角度出发，以政治组织社会名义提出的主张、要求和愿望，其包括国家作为法人的利益和国家作为社会利益的保卫者的利益；社会利益就是从社会生活角度出发，为维护社会秩序、社会的正常活动而提出的主张、要求和愿望。通过前述我们不难发现公共利益与社会利益在很大程度上是重合的，社会功利主义把"公共利益"定义为这个社会中所有的个人利益之和。【7】我们将其合称为广义的公共利益（即下文的公共利益），在此我们对公共利益作进一步界定，公共利益指特定社会中不确定人群的利益，公共利益表现为社会利益或国家利益。

当代社会有限资源与人们的需求、主张和愿望之间存在着一定冲突，人们在获取资源和社会生活中不可避免的产生纠纷。法律作为社会控制的一种手段，在最小的成本消耗下获得整个社会利益的最大化，就要优先考虑社会利益。在公共利益中涉及到不确定多数人的利益，常通过民主立法程序加以保证，涉及到生命、健康、财产等共同而重要的私益则通过刑法加以保证通常排除在公益诉讼的范围之外，最易于受到侵害的是不确定少数人的利益或社会弱势群体的利益【8】，而此部分公共利益受到侵犯的诉讼救济在公益诉讼制度确立之前却显得无力。而当今我国处于经济高速发展、社会转型特殊历史时期，近些年以环境污染和食品安全事故为代表的危害公共安全的事件屡屡发生，这都亟须有效的救济与保护机制，建立具有中国特色的社会主义公益诉讼具有其紧迫性和必要性。

三、我国公益诉讼现状

纵观我国现在施行的三大诉讼法，《行政诉讼法》第1条"保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护和监督行政机关依法行使行政职权"；《刑事诉讼法》第1、2条"惩罚犯罪，尊重和保障人权，保护人民，保障国家安全和社会公共安全，维护社会主义社会秩序"；《民事诉讼法》第2条"确认民事权利义务关系，制裁民事违法行为，保护当事人的合法权益，教育公民自觉遵守法律"的立

法宗旨可以将刑事诉讼法所规定的诉讼称为广义的公益诉讼，此前我国民诉法规定的诉讼就是典型的私益诉讼。

自1992年我国第一家公益法律组织--武汉大学社会弱者权利保护中心成立以来，随着我国民主政治进程的推进、社会结构的变革、人民法律意识的增强我国公益诉讼组织有了长足的发展，诉讼活动亦是日渐增多：从北京大学法学院妇女法律研究与服务中心到中国第一家以"公益"冠名的非营利性律师事务所--北京市东方公益法律援助律师事务所；从1996年1月邱建东诉福建省龙岩市邮电局及其附设代办公话亭到郝劲松三告铁道部；从中国政法大学环境资源法研究和服务中心到民间人士刘明、郭力起草的《公益诉讼法（草案）》；从2005年12月北京大学法学院三位教授及三位研究生向黑龙江省高级人民法院提起了国内第一起以自然物（鲟鳇鱼、松花江、太阳岛）作为共同原告状告中国石油天然气集团公司等单位到2006年6月徐建国向湖北省黄冈市黄州区人民法院状告武汉铁路公安局麻城铁路公安处非法查验居民身份证一案，经过学界和律师界以及广大民众等的不懈努力我国公益诉讼可谓方兴未艾。

我国在过去十多年乃至现在的发展主要集中在诸如消费者、贫困者、女性、儿童等弱势群体的法律援助和环境保护、消费者合法权益保护等实体领域，即前文所说的具体公益诉讼，鲜有诸如针对当前分配不公、迁徙自由、户籍制度等领域提起公益诉讼，而且这些案件的受理法院较为模糊：以行政诉讼还是民事诉讼来立案并无明确标准，而且该类诉讼大多是最终以不予立案或原告撤诉来结案，即没有达到通过司法程序来确立和保障公共利益的效果，也没实现通过司法裁判来引导公民保护社会公共利益的价值目标。《民事诉讼法修正案》的通过标志着公益诉讼得到了立法者的认可，这也为我国建立公益诉讼制度揭开了新的一页。

四、我国当前公益诉讼机制的不足

修订后的《中华人民共和国民事诉讼法》(以下简称新民诉法)第55条规定:"对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼"该条是我国公益诉讼有法可依的重要标志,但细细研读该法律条文又不觉心生疑惑:仅仅一个条文难免让人觉得孤掌难鸣；同时，作为一项正式的法律制度而言，存在以下问题：

1.公益诉讼的定位缺乏系统性和连贯性。通观我国现行的各项法律法规，数万条中仅有民事诉讼法这一个条文有此规定，缺乏照应，难免造成其适用上的狭隘性、模糊性。

2.提请公益诉讼的主体不明确。诉讼主体即民事诉讼法上的当事人，当事人适格是民事诉讼受理的前提:"民事诉讼当事人是民事诉讼程序中必不可少的主体,同时也是民事诉讼程序得以运行的必备要素"。新民诉法第55条仅规定为"法律规定的机关和有关组织"不但造成了提起诉讼的当事人界定模糊,而且还有规避公民和法人参与诉讼之嫌。