《特种设备安全监察条例》释义详解

三、学习新条例的具体条文规定
新条例共计八章一百零三条。我们逐章进行学习。
第一章
总则
本章共9条，修改4条。本章明确了条例的立法目的、 特种设备定义、条例的调整范围、特种设备监管体制、特 种设备生产、使用单位及检验检测机构在特种设备安全及 节能方面的责任和义务等内容。这章需要大家重点掌握的 内容有三个方面：一是特种设备的定义；二是条例的调整 范围；三是节能监管问题。
（二）条例的调整范围
条例第3条对调整范围进行规定。对条例的调整范围，我 们应当掌握四个层次的规定： 1、明确条例的适用范围包含特种设备生产、使用、检验 检测及监督检查四大环节，其中生产环节包括设计、制造、 安装、改造、维修五个环节；（第3条第1款） 2、条例适用范围的除外规定。即已由其他法律、行政法 规作出明确规定的军事、航空、铁路、海上、矿井等领域的 设备不适用本条例规定。比较原条例，新条例将煤矿矿井改 为矿山井下，既包括煤矿矿井，又包括非煤矿山井下，从而 表述更加准确、完整，并符合国务院职责分工，矿山井下安 全监管由安全生产监管部门和煤矿安全监察部门负责。另外， 新条例将民用机场专用设备增加到除外规定当中也不适用于 本条例，是指列入国务院民用航空行政主管部门颁布的民用 机场专用设备目录，在民用机场特定范围内行驶或者作业且 可能接触到民用航空器的专用设备； 3条2款
（三）有效开展事故预防和调查处理工作的需要
由于生产不规范、监管不严格等原因，生产安全事故在我们国家还是很 严重的。国务院针对生产安全事故，先后制定了《企业职工伤亡事故报告和处 理规定》、《特别重大事故调查程序暂行规定》等行政法规，2007年6月1日， 国务院在总结多年处理事故工作经验的基础上，颁布了《生产安全事故报告和 调查处理条例》，对生产安全事故报告和调查处理工作的原则、制度、机制、 程序和法律责任等重大问题作出了明确的法律规定。但是，由于生产安全事故 涉及面、涉及领域很广，在实践中，一些特殊的行业、特殊的领域，如民航、 铁路、交通、消防等行业、领域，它的事故调查处理与一般的生产安全事故差 异较大，具有很强的专业性，需要对调查处理主管部门和事故分类标准等内容 作出专门规定。我国现行有关法律、行政法规对这些特殊行业、特殊领域的事 故调查处理都已作了明确规定，针对这一特点，07年颁布的《生产安全事故报 告和调查处理条例》第四十五条规定“特别重大事故以下等级事故的报告和调 查处理，有关法律、行政法规或者国务院另有规定的，依照其规定”。按照国 务院批批复的总局“三定”方案规定，特种设备安全事故的调查处理由质检总 局负责。根据这条规定，新条例中增加了特种设备安全事故预防及调查处理一 章，对特种设备事故分级、事故预防、事故报告及调查处理等制度及内容进行 了明确规定。应该说，明确特种设备安全事故调查处理工作也是这部条例修改 的重要原因之一。
一是总则第5条、第8条规定了两项节能制度：1、特种 设备生产、使用单位建立健全节能管理制度和责任制度，生 产、使用单位负责人对本单位节能全面负责；2、根据节能 减排需要技术和资金支持的特点，明确提出国家鼓励特种设 备节能技术的研究、开发、示范和推广，促进特种设备节能 技术创新和应用，并规定特种设备生产、使用单位和检验检 测机构应当保证必要的节能投入。 二是第二章的第10、12、13、20条设定的生产单位在 节能方面的四项责任义务：1、生产单位对其生产特种设备 的能效指标（目标值和限定值）负责，不得生产不符合能效 指标要求及明令淘汰的特种设备；2、高耗能特种设备的设 计文件必须经鉴定后方可用于制造；3、对特种设备新产品、 部件及材料，在进行型式试验的同时，必须进行能效测试； 4、高耗能特种设备在安装、改造、维修后，施工单位应向 使用单位提交能效测试报告。 （能源利用效率的最高能效 和最低能效）
（一）进一步加强特种设备安全监察工作 的需要
在我国经济建设和社会发展过程中，锅炉、电梯、 客运索道、大型游乐设施等特种设备数量急速增长， 安全管理问题日益突出。而且在我们实际工作遇到 了一些安全监管方面的新情况、新问题，如场内机 动车辆监管问题，移动式压力容器监管问题、锅炉 水处理及清洗监管问题、无损监测机构及人员监管 问题等等，这就要求我们对几年来安全监管工作开 展情况及遇到的问题进行总结，并对条例的内容进 行修改、补充、完善。
《特种设备安全监察条例》
《国务院关于修改＜特种设备安全监察条例＞ 的决定》已经2009年1月14日国务院第46次常 务会审议通过，自2009年5月1日起施行。
一、条例修改的背景
二、条例修改的主要内容 三、条例的具体条文规定
一、条例修改的背景（修改的主要原 因及修改过程）
03年6月1日实施的《特种设备安全监察条例》，是 我国第一部关于特种设备安全监督管理的专门行政法 规。这部条例对特种设备的生产、使用、检验检测及 安全监察进行了明确的规定。条例实施的5年多来，对 于加强特种设备的安全管理，防止和减少事故，保障 人民群众生命、财产安全发挥了重要作用。这次修改 这部条例主要是由于以下四个方面的原因：
3、条例适用范围的特殊规定。即两工地（房屋建筑工地 和市政工程工地）所用的起重机械及专用机动车辆的安装和 使用环节的监督管理，由建设行政主管部门执行。我们需要 明确的是，对于两工地起重机械及专用机动车辆的安装和使 用环节以外的生产活动，如制造、改造、维修等环节以及检 验检测环节，都要适用本条例，并由我们质监部门负责监管； 4、压力管道设计、安装、使用的安全监管问题。条例附 则第100பைடு நூலகம்规定，压力管道设计、安装、使用的安全监督管理 办法由国务院另行制定。这也是条例适用范围的特殊规定。 本条例只对压力管道元件的制造许可、管道元件制造过程的 监督检验做出了规范，对于压力管道的安装、使用等环节的 安全监管，由国务院另行规定。 对于本条例适用范围的除外规定及特殊规定，既是各部 门立法协调的结果，又是由于特定领域有专门的法律、行政 法规加以规定，根据特别法优于一般法的原则，也应当优先 适用特别法，而不适用于本条例；
（四）进一步明确行政许可授权，进一步加大 行政处罚力度的需要
按照行政许可法的规定，行政许可权的取得方式有三种：一是通过法律、 法规直接设定，行政机关取得行政许可的法定职权；二是具有管理公共事务职 能的组织，根据法律、法规的授权取得许可权；三是接受其他行政机关委托取 得许可权，但这种许可权的取得是不充分的，被委托的行政机关必须以委托人 的名义实施行政许可，其法律后果也是由委托人承担。按照许可法的上述规定， 总局要想将其所拥有的行政许可权下放至省级局，只能通过委托许可的方式进 行下放，这样就产生一个问题，省级局无法以自己的名义开展许可，而且实施 许可所产生的所有法律后果都要由总局承担，这与总局下放许可的宗旨、目的 是不符的，基于此原因，这次条例修改，就明确规定了国家质检总局依法有权 将自己的许可权授权给省级局，由省级局以自己的名义实施许可并自行承担法 律责任，而不是采取委托许可的方式。这是我们条例进行修改的一个很重要的 条款，从而保证了我们行政许可的合法实施。 另外，对一些严重违法行为加重处罚力度，以及对原条例尚未规范的违法 行为增设处罚，这也是条例修改的一个原因。如对未经许可擅自从事特种设备 生产活动，罚款数额从原来的5至20万增加到10至50万；再如擅自转移、动用 被查封、扣押特种设备或其主要部件的，处5至20万罚款，情节严重，撤销其 相应资格。以上就是条例修改的四个方面的主要原因。
（一）特种设备的定义
新条例第 2 条将场（厂）内专用机动车辆纳入特种设 备范围内，由原七类特种设备修改为八类特种设备。按照 新条例第99条规定，场内专用机动车辆是指除道路交通、 农用车辆以外，仅在工厂厂区、旅游景区、游乐场所等特 定区域使用的专用机动车辆。 国家质检总局制定的特种设备目录中，纳入目录的场 内机动车辆主要包括两大类：一类是在工厂厂区内用于生 产作业的专用车辆，如搬运车、牵引车等；另一类是在旅 游景区、游乐场所等特定区域内使用的运输车辆。我们对 场内机动车辆的安全监察工作应严格按照目录及相应的安 全技术规范进行。
二、条例修改的框架及其主要内容
国务院令第549号，《国务院关于修改〈特种设备安全 监察条例〉的决定》内容共计37项，这37项都是对原条例做 出重大修改的条款，还有部分条款的文字修改并没有列在决 定当中。 通过对比新旧条例，新条例对03版条例改动之处共计61 条（包括部分文字修改），其中新增加14条，主要是事故报 告处理及节能监管等方面内容；删除3条，即原条例第31条、 62条、63条，这三条是原条例关于特种设备事故规定，新条 例增设事故预防和调查处理一章，因此将条例这三条予以删 除；修改44条。
（二）依法有效开展特种设备节能监管工 作的需要
2007年10月28日第十届全国人大常委会第三十次会议修订 了《中华人民共和国节约能源法》，自2008年4月1日起施行。 该法第十六条规定：“对高耗能的特种设备，按照国务院的规 定实行节能审查和监管”。按照国务院批复的国家质检总局 “三定”方案规定，国家质检总局负责高耗能特种设备的节能 监管工作，这就对我们特种设备监督管理工作提出了全新要求， 即由原来的安全监察这单一职责转变为现在的安全监察与节能 监管相结合的监管体制。节能监管是这部条例修订的重要原因 之一，同时，又是条例修订的主要内容。新修改的条例的立法 宗旨体现在两个方面：以安全监察为核心，为节能减排作贡献， 从而实现“确保安全、节能降耗”的双重目标。条例的修改为 我们依法有效地开展节能监管工作提供了法定依据。
（三）节能监管问题
前面已经提到，我们质监部门对特种设备的监督管理已经 涵盖了安全监察和节能监管两个方面的内容，职权增加了，同 时责任和义务也增加了。这就要求我们对节能监管问题要进行 认真学习、积极探索监管手段和措施，提炼总结节能监管的经 验和做法。 本条例有关节能的规定贯穿条例始终，在特种设备的生产、 使用、检验检测、监督检查等环节，条例的各个章节中都增加 了有关节能的规定。我们在总则部分简要介绍一下条例在节能 方面设定的制度及主要规定，在以后的章节中就不再累述。条 例设定节能制度主要包括以下几个方面：
三是第三章的第26、28、29、39条设定了使用单位在 节能方面的四项责任义务：1、使用单位建立安全技术档案 应当包括能效测试报告等资料； 2、在特种设备定期检验过 程中要进行能效测试；3、特种设备不符合能效指标的，使 用单位应采取措施进行整改；4、使用单位应当对作业人员 进行节能培训。 四是第四章第48条、第五章51、58、60条分别对检验 检测机构和监管部门提出要求：1、检验检测机构在检测中 发现能耗严重超标的，应及时告知使用单位并向监管部门 报告；2、特种设备监管部门对能耗严重超标的特种设备进 行查封和扣押；3、监管过程中发现特种设备不符合能效指 标的，应当发出安全监察指令书，并可采取紧急处置措施； 4、国家及省级质监部门应当定期向社会公布特种设备的能 效状况。 另外，对违反节能规定的各类违法行为，条例在第七 章设定了相应的法律责任。可见，节能监管贯穿条例始终。
下面，简单说一下条例修改过程。《特种设备安全监察条 例》自03年颁布施行后，我们在安全监察的实践工作当中遇 到了一些新问题，原条例对此尚未规范，因此，总局在05年 未就向国务院法制办提出修改条例的立项申请，但当时我们 条例修改的内容是很少的。在条例修改稿的起草、调研过程 中，随着社会经济形势发展，为适应新的要求，条例修改的 内容也随之逐步增多。因为条例涉及部门很多、部门间职能 交叉多，通过长期的、艰难的部门之间立法协调，到了08年， 这个条例的修改稿基本定稿。但在提交国务院常务会议审议 的过程中，我们这部条例经历了坎坷历程，5次排上国务院常 务会议议事日程，却因各种紧急情况没能上会审议，5次拿下， 这在国务院审议行政法规工作中也是很少见的。在今年1月14 日第六次上常务会，终获审议并通过。好事多磨来之不易。
对于条例修改主要内容，我们概括以下五个方面：
一是条例的调整范围进一步扩大，将场内专用机动车辆、 移动式压力容器的充装、锅炉水质处理和清洗以及特种设备无 损检测等方面的监督管理工作明确纳入新条例调整范围； 二是根据节约能源法规定以及国家节能减排要求，增加特 种设备（高耗能）节能监管的规定（几个环节都包含了节能监 管的内容）； 三是适应特种设备事故调查处理的实际需要，增加特种设 备事故分级及调查处理的规定（第六章）； 四是通过行政法规明确授权国家质检总局可以将特种设备 行政许可下放省级质监部门，从而确保行政许可的实施合法、 高效、便民； 五是进一步完善了法律责任，加大对特种设备各类违法行 为的处罚力度，行政处罚最高罚款限额达到 200 万元，这在国 务院行政法规罚则规定中也属于很严厉的。（修改内容多、但 条理十分清晰）