当前警务改革现实问题与改革路径探究_李恒

川省教育厅2014年四川社会治安与社会管理创新研究中心资助项目的阶段性成果， 项目编号： SCZA14C002。
一、我国警务改革面临的两大现实问题 （一）警力编制少，警力资源配置失衡，机关化倾向 突出 一是各级公安机关警力配置普遍呈“头重脚轻”的 局面，存在重机关、轻基层的现象。具体表现为片面强 调上下对口，导致部门林立、人浮于事，政出多头，令出 多门，基层出现任务多、专项评比多、文字材料多、工作 简报多、检查汇报多等“五多”现象。在基层警力不足的 情况下， 民警过重的工作负荷大大削弱了基层基础工 作，制约了基层打防管控整体效能的发挥。以四川某基 层 公 安 局 为 例 ， 派 出 所 在 编 警 力 138 人 （ 其 中 被 抽 调 到 机关10人），实际警力仅占42．5％，12个城区警务室仅有 社区民警6人、协警5人。“大机关，小基层”的状况仍未 从根本上改变，而且法医、痕检、网侦、技侦等专业人才 非常缺乏。 二是有效警力先天短缺，警力配置不尽合理。由于 部门工作的强化和警种专业化的发展， 上级公安机关 出台了各类警种的警力配置标准， 致使基层公安机关
在警力配置上出现顾此失彼、捉襟见肘的情况。公安部 在《关于实施社区和农村警务战略的决定》中规定：在 农村，实行一区一警；有条件的地方，特别是对于城镇 化水平比较高、治安复杂的地区，实行一区多警。同时 还要求社区民警应从派出所日常值班、 办案中脱离出 来，专司社区管理工作。这种只定标准不给指标、编制 的警力配备方式，直接导致了机关与基层、警种任务与 基础工作之间的矛盾。以四川某公安局为例，政法专项 行 政 编 制 为 328 名 ， 现 缺 编 27 人 ， 警 力 与 人 口 的 比 例 仅 为万分之4．33，远低于全国平均水平，即 将 退 休 、患 重 大疾病、长期在外任职、专项工作抽调、上挂锻炼等在 职 不 在 岗 民 警 近50人 ，民 警 超 负 荷 工 作 、 熬 夜 加 班 已 成 常态。
三是中坚力量培养乏力。由于民警调动频繁，新老 更替加快，警力配备梯次结构混乱，新增民警多数业务 生疏、无经验，大部分单位除了领导就是新老民警，缺 乏经验丰富的中坚力量，“传帮带”作用难以有效发挥， 队伍渐已出现“青黄不接”现象。
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四是民警综合能量不足。部分民警的政治水平、文 化水平、执法水平、办案水平，特别是现代科技信息应 用水平已无法适应当前工作需要，执法效率相对下降， 使得本已捉襟见肘的警力能量无法充分释放， 潜在的 能量也无法正常发挥，履职能力弱化，警务效能低下。
李 恒－当前警务改革现实问题与改革路径探究
务的要求，开展“警治联勤、警企联防、警商联动、警民 联巡、商企联合”等社区防范活动，形成社区民警、综治 巡逻队员、物业保安、治安志愿者的多级防控网络，将 防控力量最大限度地整合、摆放到高发案社区，最大限 度地降低发案率。
⒊推进基层警务信息化。提升信息化应用水平，充 分运用信息化手段， 改变传统警务工作对人力的过度 依赖，改善机关化倾向，减少不必要的警力耗费，促使 公安工作提质增效。 一方面要牢牢把握基础工作和信 息工作一体化趋势， 加快推进办公自动化， 建立现代 化、高效化、集约化行政运转模式，缩短警务链条，降低 运行成本，精简各类报表、台账和文字材料，将机关警 力置换出来充实到基层，缓解基层压力。另一方面强化 采集应用， 突出基础信息采集在派出所工作中的重要 地位，确保信息质量全面、鲜活和有效，更好地服务基 层实战需求。同时，依托信息平台，建立治安分析研判 机制，从中发现深层次、倾向性信息，获取治安信号，指 导群众开展防范， 预防减少盗窃和诈骗等可防性案件 的发生。
⒋推动基层管理精细化。以考核奖惩为载体，依靠 精细化考核规范公安工作的总体思路， 在突出考核指 标、突出日常考核和突出部门职能等方面下功夫，取消 不切合基层实际的考核指标内容， 引入群众满意度测 评、网上绩效考评，将纵向考核与横向考核结合起来， 注重纵向考核，使考核工作更具务实性、公平性、准确 性和职责性。同时要强化结果运用，将考核结果与干部 选拔任用、表彰奖励挂钩，通过考核挖掘队伍潜力，最 大限度地调动广大民警干事创业的积极性， 真正发挥 “指挥棒”的导向功能，提高警务效能。
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为龙头，有效整合各类情报信息资源，实现跨区域、跨 部门、跨警种的资源共享；在已经初步实现重点人员动 态管控和重大案事件预警研判的基础上， 进一步提升 数据信息质量，大力加强“人、屋、车、场”等治安要素信 息的采集和重点人员管控工作，创新工作方法，努力实 现信息化的深度应用。
4．建 立 保 障 机 制 。 在 经 费 保 障 方 面 ， 要 积 极 争 取 党 委、政府及有关部门的支持，尽可能地保障公安信息化 建设的经费投入， 保证各种项目建设资金和系统维护 资金，满足工作需要。同时，公安机关内部要科学规划 和统筹使用公安经费， 集中有限的资金开展信息化项 目建设。在人才保障方面，加大民警教育培训力度，通 过以开展信息化大练兵、大比武等竞赛为载体，发现、 选拔一批基层信息化应用能手， 使之成为信息化建设 的中坚力量，起到带动辐射作用，助力基层公安队伍整 体战斗力的提升。
（三）继续推进科学技术创新，挑战“技术手段滞 后”难题
推进科技创新，就是要以实施“科技强警”战略为 支撑，强化顶层规划和技术保障职能，提高信息化应用 水平，增强公安机关应对各种复杂局势的效能，推进公 安工作科学发展。
⒈注重顶层设计。要立足长远，规划先行，在信息 化建设上充分考虑信息资源的全局性、 关联性、 有效 性、 标准的统一性和功能的扩展性， 大力强化顶层设 计，明确各级公安机关建设的标准和目标，自上而下地 推动信息化建设工作，避免资源浪费和重复劳动。
（二）着力推进管理机制创新，破解“机制不畅”难题 针对当前机构过多、职能交叉、分工过细、资源分 散等问题，要按照“做精机关，做实基层”的工作思路转 变理念，在现有警务资源条件不变的情况下，通过内部 挖潜，努力使职能设置和勤务运作模式达到最佳效果，
用最低的运行成本，取得最优的工作效率，使公安工作 更具时代性和创造性。一方面探索“大侦查”模式，实现 由“统筹协调不畅”向“集约高效”的转变。按照“情报主 导、合成侦查”的基本思路，依托“大情报”系统和各类 信息平台，打破组织结构壁垒，将刑侦、禁毒、经侦、网 安等部门的信息资源和人力资源进行整合， 实现全局 主要侦查力量的有机组合、集中运用，形成“大侦查”格 局，推 进 新 公 共 管 理 运 动 ，［2］着 力 解 决 各 部 门 、警 种 职 能交叉、各自为阵的现象。另一方面应探索科学的管理 模式，实现由“权责不畅”向“权责明晰”的转变。找准公 安工作和地方政府的职责定位， 积极探索调整双重管 理体制中的权力运行方式和机制，明确双重领导的责、 权、利关系，更加注重双重领导体制合力的形成，按照 有利于保持和提高警察队伍的职业素质与执法水平的 原则， 使得地方警察机关的经费能够得到较为充分的 保障， 使地方警察易于摆脱来自地方政府的超越警察 职权指令的困扰。
⒉加大建设力度。大力推进110接处警系统和扁平 化 指 挥 体 系 建 设 ，依 托 警 用 地 理 信 息 、 视 频 监 控 、350 兆 数字化、卫星通信等系统，全力解决警情掌控、通信保 障、可视化指挥调度和警力定位等问题，建立快速响应 的应急指挥体系。
⒊强化深度应用。以构建公安“大情报”信息系统
（二）警务机制运行不畅 一方面是职能分工过细的问题。近年来，针对犯罪 形式多样化的特点，公安机关相应地增加了内设机构， 以提升打击犯罪的针对性和专业性。 但职责分工的过 分细化，又造成了职能交叉、多头管理和警力分散的缺 陷。从当前的犯罪规律来看，智能型、复合型犯罪呈现 日益增多的趋势，经济、刑事、毒品、网络等多种犯罪往 往交织进行，如果分工过细，统筹协调不力，就容易出 现分兵作战、各行其事的不利局面。另一方面是“条块 合力不畅”的问题。我国的公安工作实行的是“统一领 导、分级管理、条块结合、以块为主”的管理体制，从 1956年 开 始 一 直 延 续 至 今 。在 实 践 中 ， 这 种 “ 条 块 结 合 ” 的管理体制符合中国国情并且行之有效， 但随着市场 经济的深入发展， 条块管理中一头热一头冷、“两头都 管”、“两头都不管”的弊端时有出现，责、权、利的矛盾 偶有碰头，客观上造成个别基层部门两面为难、警令不 畅、有令难行的尴尬局面。 一是机构设置不尽合理。机 构设置追求上下对等，增加的大多是警种、部门，而非 基层一线实战单位，无疑加剧了基层警力的紧张程度， 有的岗位1至2人即可胜任，却安排4至5人，造成忙闲不 均、人浮于事。但一些艰苦、清苦的岗位却无人问津，有 的工作有具体单位主抓， 但各业务部门实际工作中也 在做同样的事情，一项工作重复做、反复做现象突出， 导致警力资源浪费。二是“六多”现象耗警量较大。基层 公安机关“活动多、行动多、通知多、文件多、会议多、抽 人多”现象十分突出，有的地方动用部分甚至全部警力 少则几个月，多则贯穿全年完成“重点工作”，严重影响 了公安工作的连续性和针对性， 基层大量时间和精力 被各种检查、目标所占据，民警长期超负荷运转，“白＋
作者简介： 李恒 （1986—）， 男， 辽宁海城人， 四川省资阳市公安局雁江区分局民警， 四川警察学院2013级警务专业硕
士研究生， 研究方向为涉藏警务管理。
基金项目： 本文系四川省教育厅2013年重点项目 “四川藏区警务改革 研 究 ” 的 阶 段 性 成 果 ， 项 目 编 号 ： 13SA0110； 四
破解 “机制不畅” 难题； 推进科学技术创新， 挑战 “技术手段滞后” 难题； 提高打防工作创新， 破解 “形势考验” 难
题。
关 键 词： 警务改革； 警力不足； 基层警务
中图分类号： D631．1
文献标识码： A
Baidu Nhomakorabea
文章标号： 1007－8207 （2014） 12－0075－06
收稿日期： 2014－03－20
二、推进警务改革创新途径的建议 （一）扎实做好基层基础工作创新，着力破解“警力 不足”的难题 在短期内民警总量不能大幅增长， 而在公安工作 日益繁重的条件下， 只有以创新基层警务运行机制为 切入点，走内涵式发展道路，向科技和管理要警力，从 优先保障基层、实现防范工作社会化、加大信息化程度 和实施精细化管理等多方面入手， 着力提升基层警力 配置和运行的科学化程度，从源头上释放警力。 ⒈推动基层保障优先化。从政策导向、警力配置、 警务保障等方面全力向基层派出所倾斜， 通过补充新 民警、聘用辅警、协警以及雇用社会治安联防力量置换 非执法岗位民警等方式， 想方设法充实基层警力。同 时，要健全机制，采取明责、减负、降压等措施，保证基 层民警有足够时间开展群众工作和社区防范， 并保障 其政治待遇优先和经济待遇优先， 以激励民警扎根于 基层。 ⒉推动基层防范社会化。 针对基层警力不足的实 际 ，实 行 社 区 警 务 “1＋N” 人 员 配 置 模 式 ， 依 托 社 区 群 防 群治组织力量，按照“网格化”和“等级化实战防控”勤
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黑”、“5＋2”已成为基层所队的常规工作模式。三是非警 务 活 动 密 集 ，警 务 绩 效 低 下 。 ［1］受 行 政 干 预 及 经 济 依 赖 因素的影响，党委政府对公安机关的期望值越来越高， 服务中心工作的任务也越来越多， 各种联合执法均要 求公安机关“撑场面”、“打头阵”，各种征地拆迁、青苗 铲除等非警务活动随时要求公安机关参与、助阵，不但 大量警力被挪用，而且还将警察推向了风口浪尖，稍不 注意就会造成警民冲突。 四是外部执法环境较差。在 “打不还手、骂不还口”、“有求必应”等缺乏法律依据的 承诺面前，因少数群众法制观念淡薄、社会舆论导向偏 差以及非警务活动后遗症的影响， 暴力抗法、 暴力袭 警、恶意投诉、辱骂民警等案件比比皆是，导致出现了 “多做不如少做、少做不如不做”的不正常现象，致使现 有警力的无形损耗。
探索与争鸣
当前警务改革现实问题与改革路径探究
□李恒
（四川警察学院， 四川 泸州 646000）
摘
要： 当前， 我国警务改革面临警力编制少， 警力资源配置失衡， 机关化倾向突出， 警务机制运行不畅等现实
问题。 对此， 本文提出如下建议： 扎实做好基层基础工作创新， 着力破解 “警力不足” 的难题； 推进管理机制创新，