香港新市镇建设及港府职能浅析——以沙田为例

香港新市镇建设及港府职能浅析

——以沙田为例①

王晓琳，张硕

摘要：基于对香港新市镇发展的背景及原因的概述，从规划制定、规划执行及规划监管三方面分析其建设过程，并以沙田为例具体概述其初期构想、中期起步及后期成熟三大发展阶段并对其中港府职能进行评析。研究表明，港府在新市镇建设中主要承担规划主导和协调管制的职能，以规划者、协调者和监管者的角色推动新市镇的建设。

关键词：香港新市镇港府职能

香港新市镇是20世纪50年代起在香港北部新界所建设而成的卫星城，相关数据显示，截止至2011年，约332万人居住在新市镇，占全港人口46.95%②，由此可见，新市镇的建设为港府解决城市问题、推进城镇化和社会发展进程发挥了重要作用，其建设经验及港府在此过程中发挥的职能值得内地城镇借鉴。本文首先概述香港新市镇建设的背景，发展阶段与建设原因，分析其规划建设过程及港府职能，并以沙田为例从规划做深层次探讨。

1.概述

香港新市镇的建设构想始于20世纪50年代1。受英国新市镇建设及霍华德田园城市理论的影响，加之二战后人口激增导致香港住宅供应严重不足2，港府开始考虑发展公屋计划并着手研究新市镇建设的可行性，并于20世纪60年代启动建设。九个新市镇是分三个阶段在港岛北郊新界区建立起来的(图2)，其最初的建设概念是自给自足、均衡发展，即新市镇自身能够提供不同类型住宅、足够就业机会、购物等满足居民日常生活的需求的公用设施并形成和谐社区3。这不仅是香港山多地少③的客观地理条件所决定的，也是港府为缓解人口剧增带来严重城市社会问题，应对香港经济结构转型14等现实城市发展需求下做出的必然选择。

①十二五”农村领域国家科技计划课题（2013BAJ10B01-02）。

②数据来源：香港统计署2011年人口普查网站.hk/sc/main-table.html。

③香港可用于建设的用地比例仅占总用地面积的25%。资料来源：《2015年香港统计数字一览》

.hk/pub/B10100062015AN15SC0100.pdf。

图1二战前后香港人口变化趋势图2 香港新市镇分布资料来源：各年香港政府年报资料来源：香港政府网站

2.香港新市镇建设过程

2.1 规划制定

新市镇的规划制定包括土地测绘，分区计划大纲图(Outline Zoning Plan)和详细蓝图的制定，以及可行性研究三个步骤。首先由地政测量处①负责前期的土地测绘工作，随后，隶属决策系统5的城市规划委员会遵照总督会同行政局的指令制定分区计划大纲图6，在征询相关部门意见后提交新市镇规划小组委员会审议，随后提交至区议会征询意见并公示7(图3、4)。最后，新界拓展署会开展建设前的可行性研究以确保规划的可实施性。

图 3 新市镇规划制定流程图4 香港政府参与土地用途规划的组织结构资料来源：笔者根据《香港的城市规划便览》、《香港城市建设与管理》绘制

2.2 规划执行

规划执行过程中涉及的参与者主要由政府部门、公营机构和私人发展商三个主体，而主①工务科下属部门，1986年与建筑物条例执行处合并为屋宇地政署。

导此过程的职责主要由政府部门中的新界拓展署(New Town Development Department)①承担，其工作主要有四个方面：一是提供土地，包括土地的征收平整；二是规划统筹制定计划和建设辅助设施。新界拓展署会制定一份十年发展进度计划，列出未来十年的工作计划，并预测未来五年所需的经济资源；同时在已平整土地上开展必要基本设施的建设，如公私楼宇、工厂、商业及社区设施等；三是确保新市镇发展与市区大型新发展计划的配合。四是协调政府部门及私人发展商关系等8、9。建设中涉及的各项工程计划，如供水、排水系统维护、道路维护等工作通常被委托给水务署、土木工程署等其他工务部门，新界拓展署为统筹各部门工作的提供了协调和管控平台。在各项公用设施基本建成后，港府又通过运用土地政策和公开招标拍卖两种方式鼓励私人发展商参与新市镇建设4(表1)。

表1 新市镇建设中的职责分布

资料来源；笔者根据J.S,Don,《Organisation for Development of the New Towns in Hong Kong》翻译绘制

2.3 规划监管

新市镇的规划监管主要由港府和民众两个实施主体进行开展。其中，港府的监管方式又包括法定和非法定方式，法定方式即依据各类法律条例实施管制，如城市规划委员会及规划署依据《城市规划条例》执行的规划申请批复和对违规发展行为做出的相应处罚；非法定方式则是通过批地契约、发展密度分区制等对土地开发进行管制6。民众主要通过政府规划公示、规划前期公众咨询会等形式参与规划监督7。

①新界拓展署：1973年成立，隶属布政司下工务科，负责推行新市镇发展计划，1986年与市区拓展处合并，成为拓展署，2004年，土木工程署与拓展署合并，成为土木工程拓展署。

3.新市镇建设中的港府职能

3.1 规划主导

纵观上文，在规划制定到规划执行的过程中，新市镇建设始终处于港府的主导推动下开展建设。虽然港府一直奉行“积极不干预”的城市建设管理原则，但面对人口增加、土地短缺等诸多压力，港府必须采用政府推动型城镇化模式建设新市镇以解决时代背景下出现的城市问题。同时，新市镇的建设过程中的公共开发部分，如土地开拓、基础设施建设等费用全部来自政府10，外包的公共工程如港铁，也采用政府控股(即超过50%的股权)、市场经营的模式运作11，即政府在建设过程中始终处于主导地位。

3.2 协调监管

在新市镇建设中，港府协调职能主要体现在两方面：首先是采取措施协调建设中可能遇到的资金、就业等问题。如通过土地、专利等优惠政策吸引企业家投资与居民生活相关但投资回报率低的铁路、机场、港口、地铁等；通过兴建工业邨提供协议地价吸引投资，为企业经营和私人发展商的投资建设提供良好环境并增加当地就业机会；通过补贴公屋建设为居民提供租赁公屋，促进人口迁移和社会安定等5。其次是为参与建设过程中的不同角色，如私人发展商、公营机构及各政府部门提供沟通平台。其监管职能则主要体现在对法定图则中私人用地用途、发展规模和设施需求的监管，通过对私人开发建设的管制实现引导私营机构资源的作用12。

4.实证分析——以沙田为例

4.1 概况

沙田(Sha Tin)是20世纪60年代起港府继荃湾后致力建设的第二个新市镇①。自1973年公布沙田新市镇发展计划至今②，经过近半个多世纪的建设，沙田人口已由最初的3万增加至2011年的43.3万③，仅次于屯门，被认为是新市镇中贯彻“自给自足”“均衡发展”概念的优秀案例。

4.2 建设阶段

沙田的规划制定过程大体经历了3个发展阶段：初期构想阶段(20世纪50年代)、中期

①资料显示，港府在1923年及1939年开展了两次沙田新市镇发展可行性研究。

②资料来源：香港地方网/view.php?id=106。

③不包括后期拓展的马鞍山新市镇，数据来源：香港统计署2011年人口普查网站

.hk/sc/main-table.html。