长江三角洲都市连绵区形成机制与跨区域规划研究_宁越敏

长江三角洲都市连绵区
形成机制与跨区域规划研究
*
宁越敏
施倩
查志强
规划研究
*本文得到国家自然科学基金重点项目(49331010)资助。

=提要>改革开放以来,我国沿海
地区城乡空间结构发生了显著的变化,已经或正在形成类似西方大城市带的新型城市群体组织。

本文根据国内学者提出的都市连绵区的概念,对长江三角洲都市连绵区进行了界定,并分析了形成机制和调控措施。

=关键词>长江三角洲;都市连绵区;形成机制;调控措施;跨区域规划
二战以后,伴随着社会生产技术水平的提高,西方城市的实体地域迅速膨胀蔓生,形成了若干个都市区在地域空间上彼此相连的现象。

法国地理学家简#戈特曼(Jean.Gott mann )以大城市带(Me g alo p olis )为之命名[1]。

在此之后,针对在亚洲某些发展中国家与地区出现的与西方大城市带类似而发展背景又完全不同的新型空间结构,加拿大地理学家麦吉(T.G.Mc g ee )借用印尼语Desakot a 来表示这种出现于人口密集、位于大城市之间的交通走廊地区[2]。

改革开放以后,我国经济的持续高速增长推动了城市化的巨大发展,都市区已普遍出现在沿海城镇密集地区,类似西方大城市带的空间结构也已经或正在迅速形成。

北京大学周一星在分析我国城市概念和城镇人口统计口径时,借鉴西方大城市不同尺度的空间单元体系,提出了都市连绵区(Met ro p olit an Interlockin g Re g ion,简称M IR )的概念,以与戈特曼提出的M e g alo p olis 相对应[3],并阐述了形成M IR 的五个必要条件[
4]。

早在60年代,以上海为核心的长江三角洲地区便被戈特曼列为世界上6个大城市带之一[5]。

时至今日,这一地区更成为我国经济最发达的城镇
密集地区。

目前,该地区共有建制城市54个,1995年的GDP 达到了8834191亿元,分别占全国的814%和1514%。

作为核心城市的上海亦正向/一个龙头,三个中心0的国际化大都市的目标迈进。

因此,研究这一地区的城乡地域空间结构无疑具有重要的理论与现实意义。

一、长江三角洲都市连绵区范围的界定
在对长江三角洲都市连绵区的范围进行界定之前,首先需对各个都市区的范围进行界定。

纵观西方各国对都市区的界定标准,一般都包括两个部分:即一定规模的中心城市和与中心城市具有紧密社会经济联系的外围地域,而外围地域的划入均是依据一些最具代表性的统计指标如非农化水平、通勤率等。

本文在确定各个都市区范围时采用如下指标:(1)中心城市,即市区非农人口在20万以上的城市。

(2)外围县。

成为外围县的条件有二个:¹全县(市)的GDP 构成中非农产业比重与劳动力构成中非农劳动力比重分别占75%和60%以上;º与中心城市毗邻或满足以上两条件且与中心城市毗邻的县(市)相邻。

如果某县(市)能同时划入两个都市区则确定其归属时主要依据行政区划而定。

1都市区中心城市
根据1995年的统计资料,长江三角洲地区拥有苏、浙、沪两省一市的14个地级以上城市及其所属的70个县(市)。

14个城市中市区非农业人口百万以上的城市3座,即沪、宁、杭;50)100万人口的城市4座,即苏、锡、常、甬;20)50万人口的城市6座,即通、镇、扬、嘉、湖、绍。

上述13个城市无论是人口规模还是行政等级都已达到了都市区中心城市的标准。

地
级市舟山为海岛城市,1995年市区非农人口仅17154万,所属两县亦为海岛县,因此不将其列为都市区中心城市。

除了上述地级以上城市外,长江三角洲地区还有众多的县级市,其中有11座城市1995年的市域非农业人口已超过20万,如江苏省的江阴、常熟、浙江省的萧山等。

但其非农业人口散布于市域各乡镇,市驻地镇非农人口在20万以下,故不将其作为独立的都市区中心城市。

由此,在长江三角洲地区14个地级以上城市中,除舟山市未形成中心城市外。

其余13个城市均已达到都市区中心城市标准,有条件形成自己的都市区。

2都市区外围县
根据1993年分县(市)统计年报资料,长江三角洲地区各县(市)的GDP 构成中非农产业所占比重超过75%且劳动力构成中非农劳动力所占比重超过60%的县(市)共29个,1995年为40个,增加了11个,它们分别成为13个都市区的外围县(表1),但仍有30个县市未达到外围县的标准。

其中昆山、太仓两市可同时被划入上海与苏州两个都市区,按行政区划归属仍划入苏州都市区[6]。

3都市连绵区
都市连绵区由首尾相连的都市区组成,未相连的都市区和未达到标准的县市不属于都市连绵区。

1993年,上海经苏州、无锡、常州至镇江沿沪宁铁路的五个都市区已完全连片,扬州都市区隔江与之相连,这6个都市区形成长江三角洲都市连绵区。

但长江三角洲南翼嘉、湖、杭、绍、宁五个都市区则由于当时桐乡、余杭、上虞、余姚等市未达到外围县标准,使这些都市区未能连成一片而成为长江三角洲都市连绵区的一部分。

南京、南通两个都市区也因同样原因未成为都市连绵区
表1
长江三角洲都市区范围界定(1995)年
都市区
上海(833180)*苏州(78105)无锡(89120)常州(69100)镇江(41173)南京(226102)扬州(36155)南通(43141)杭州(121138)嘉兴(24101)湖州(24140)绍兴(21117)宁波(63121)
外围县
青浦、松江、金山**、奉贤、南汇、崇明6县
吴县、吴江、常熟、张家港、昆山、太仓6市
锡山、江阴、宜兴3市武进、金坛2市丹阳、扬中2市与丹徒县
江宁县
泰州*
**
、泰兴、姜堰、靖江、江都、仪征6市与邗江县
/萧山、余杭2市
平湖、海余、桐乡3市与海盐县
德清县上虞市与绍兴县余姚、慈溪2市与鄞县
*括号内数据为各中心城市市区非农业人口数。

**金山县1997年5月撤县设区。

***泰州市1996年升格为地级市。

的一部分。

1995年,由于外围县数量
的增加,从镇江,扬州经苏锡常,上海、杭嘉湖绍至宁波业已形成以上海为核心的包括11个都市区在内的都市连绵区(图1)。

预计随经济发展,南京都市区将与其它都市区相连。

通过计算,1995年长江三角洲都市连绵区的总人口为5110109万人,其中非农人口为2183193万人,分别占全区总人口和非农人口的6916%和8512%。

由于上述非农人口数是按户籍制度所做的统计,考虑到长江三角洲地区存在着较多的隐性城市人口,事实上都市连绵区的非农人口当超过3000万。

二、长江三角洲都市连绵区形成的动力机制
1宏观政策机制
111跨区域基础设施的组织长江三角洲都市连绵区从空间形态看就是沿宁沪杭甬铁路线密集分布的,它的形成与跨区域基础设施特别是交通系统的完善紧密相关。

在跨区域基础设施的建设过程中,政府决策起了关键作用。

以沪宁高速公路的建设为例,早在80年代中期它的建设就提上了议事日程,但当时由于协调、投资比例等种种原因而未实施。

90年代
中心城市黄浦、静安、南市、卢湾、徐汇、长宁、普陀、闸北、虹口、杨浦、宝
山、嘉定、闵行与浦东新区平江、沧浪、金阊、郊区4区
崇安、南长、北塘、马山、郊区5区天宁、钟楼、戚墅堰、郊区4区
京口、润州2区
玄武、白下、秦淮、建邺、鼓楼、下关、浦口、大厂、栖霞、
雨花台10区广陵、郊区2区崇川、港闸2区
上城、下城、西湖、拱墅、江干5区
秀城、郊区2区
市区越城区
海曙、江东、江北、镇海、北仑5区
图1长江三角洲地区都市连绵区分布图
浦东的开发开放确立了上海的龙头地位,江苏省政府为了呼应浦东开发主动提出加速修建沪宁高速公路江苏段248公里,并自筹资金65亿元;上海市政府为了带动长江流域的发展,密切联系腹地也积极响应,修建上海段约26公里。

沪宁高速公路的建设完善了上海与南京间的交通走廊,对联接长江三角洲北翼众多的城市与各种类型的开发区将起到重要作用。

而与此形成鲜明对比的是,浙北嘉湖地区发展的相对落后不能不说与当地政府的决策特别是快速道路建设缓慢有很大关系。

112产业政策
产业政策对城市规模的扩大和新城镇的形成是至关重要的。

据不完全统计,/八五0期间浙江省全部建成的29个大中型项目中有20个位于浙北,1995年在建的46个大中型项目中有28个位于浙北。

江苏的情况亦如此,全省/七五0至/八五0期间全部建成的54个项目中有34个位于苏南。

投资倾斜战略使苏南、浙北这两块原本经济基础雄厚的地区产业非农化、人口非农化的进程更为迅速,从而为都市连绵区的形成创造了条件。

113权力下放
长江三角洲各城市除上海外,大都以中小型企业为主,因而受国家指令性计划调控较少,原料和市场两头在外,这就需要企业有面向市场的灵活经营策略。

在这种背景下,江苏、浙江两省政府都以权力层层下放为改革重点,包括了贷款权、引资审批权、联营权、改制权等多种支持产业发展的权力由省下放至县(县级市)乃至乡镇一级。

权力下放战略极大的调动了基层政府、企业的积极性,壮大了市县经济,发展了集体经济,带动了个体经济,开创了自下而上乡村城市化道路的/苏南模式0和/宁绍模式0,由此极大推动了都市连绵区的形成和发展。

114户籍政策和行政区划
户籍政策是制约城市规模的主要政策之一。

随着近年来蓝印户口、自由买卖非农户口的出现,一部分常驻城镇的农村户籍人口成为合法的城镇居民,也使城镇居民的内涵更加科学化。

但从其实施效果来看,户籍政策的放宽对小城市发展(主要为县级市)的推动作用远甚于大中城市,因为小城
市一个非农户口的价格一般仅为大中
城市的三分之一,并且商品房价格也
比较便宜,容易为农民所承受。

例如江
苏省的宜兴、海门、锡门、溧阳、通州,
浙江省的萧山等市,原本都是非农人
口不到10万的县或县级市。

近年来在
户籍政策放宽的影响下,非农人口上
升很快,预计这些县级市将很快达到
都市区中心城市的设置标准,成为新
的都市区。

如果说户籍政策放宽为城市规模
扩大大开方便之门的话,那么行政区
划的调整则促使了一批新兴城市的诞
生。

12年前,长江三角洲仅有泰州、常
熟2个县级市,而今已有40个县级
市,占全部县级行政单位的54%。

众
多县级市的建立促进了这些地区非农
产业的发展,这种进程明显快于80年
代。

可见,撤县设市为长江三角洲/乡
村)城市0转型提供了一种激励机制,
这种激发因素也确实是都市连绵区形
成的动力机制之一。

2、投资机制
投资导向实质上是政府宏观政策
的重要组成部分。

由于长江三角洲地
方经济的日益强大,加之投资主体的
多元化,致使目前江浙两省国有单位
的固定资产投资已降至全社会固定资
产投资的三分之一左右,因此仅从政
策角度分析投资对都市连绵区形成的
影响是不够的。

本文将投资机制单独
列出,从其规模和效果分析对都市连
绵区形成的影响。

为了考察投资规模
对经济增长的作用,本文利用1978-
1994年的数据对苏南、浙北的固定资
产投资额(I)和GDP进行回归分析,
结果如下:
苏南:GDP(0)=135125+1150I
(0)+4188I(-1)-5163I(-2)
R2=01986
浙北:GDP(0)=59122+3158I
(0)-2118I(-1)+10130I(-2)
R2=01997
式中GDP(0)为当年国内生产总
值,I(0)、I(-1)、I(-2)分别为当年
与前一、二年固定资产投资额,R为复
相关系数。

上述两个回归方程的显著性充分
说明投资规模与经济增长存在明显的
正相关关系。

解释程度高达9816%和
9917%。

当年投资对GDP的乘数就
已分别达到1150和3158。

由此可见,
目前长江三角洲地区经济增长还处在
投资带动阶段,投资越多,经济增长也
越明显。

然而投资水平反映的不仅是规
模,而且还有效率。

以投资产出弹性
(GDP年增长率与投资年增长率之
比)和投资产出系数(GDP增量与投
资之比)来衡量投资效率。

用投资产出
弹性和产出系数分别与各地区经济增
长率数据进行回归分析,结果如下:
G r=7199+21102Ie
R2=0138
InGr=R2130-0146InIc
R2=0114
其中Gr为GDP增长率,Ie为投
资产出系数,Ic为投资产出弹性,R为
复相关系数。

上述两个方程都是不显著的,这
一结果表明投资效率对GDP增长的
解释程度相当低,分别只有38%和
14%。

由此可得出几点结论:¹相对投
资规模而言,投资效率对经济增长的
贡献不显著。

苏锡常地区经济发展快,
并不是因为投资效率高,而主要因为
投资规模大(与直觉不一致)。

而一些
地区经济发展缓慢,主要应归咎于投
资规模小;º由于长江三角洲全地区
均处于投资拉动的经济发展阶段,因
而争夺投资成了经济发展的主要手
段,由此增加了市与市,市与县,县与
县之间的矛盾,特别是那些/市县同
城0的地级市与县(县级市)之间的矛
盾;»沪宁及沪杭甬铁路沿线地区因
为基础设施完善、地理位置优越、政策
灵活而更能吸引各种投资,使其成为
本地区经济增长的/火车头0,并率先
在都市区基础上形成都市连绵区,而
上述条件较差的地区,对投资的吸引
能力薄弱,经济发展缓慢,以致目前尚
未成为连绵区的一部分。

3、市场机制
长江三角洲地区是全国经济发
达、资源稀缺的地区之一。

由于资源和
市场两头在外,因而市场的发育程度
对本地区经济的持续高速发展影响甚
大。

在计划经济时期,原料和产品都依
赖于国家调配,故市场在经济运行中
的作用并不显著。

改革开放后,随着中
小型乡镇企业及个体经济的迅速发
表2上海与长江三角洲中心城市经济联系强度(1995)
中心城市苏州无锡常州镇江南京扬州
展,市场建设开始加速。

80年代遍布全国的江浙供销员网络的作用逐步被区域内综合性和专业性的生产资料和生产成品市场所替代,其中比较著名如常熟服装招商市场、吴江盛泽丝绸市场、丹阳眼镜和皮鞋市场、海门三星绣品城、张家港妙桥羊毛衫市场、海宁皮革服装城、绍兴柯桥轻纺城、慈溪食品城等。

上述市场一般年成交额都在30亿元以上,大的可达50-100亿元。

在专业市场的带动下,一大批乡镇企业和个体农民开始围绕市场从事二、三产业活动,一个集原材料批发、加工生产、销售运输、餐饮服务于一体的生产)市场综合体系开始形成。

它们或者依托原有城镇(如常熟、柯桥等),或者形成新的城镇(如三星、妙桥等),其生产加工点分布范围可达1-2个县,吸引了相当一部分农村劳动力从事非农生产,这对于提高县域非农化水平是至关重要的。

一些原本经济落后的县在专业市场的带动下逐步上升为邻近都市区的外围县,并与中心城市发达的商业、金融、信息、交通等设施进一步衔接起来。

4辐射机制
作为长江三角洲地区的核心城市,上海的经济、文化、信息等多方面的辐射是本地区各城市经济发展和都市连绵区形成的重要动力源。

为了探讨这种联系的强度,本文借鉴牛顿万有引力公式,引入经济联系强度指数概念,对长江三角洲诸城市与上海的经济联系强度作定量分析。

经济联系强度指数公式为:
L =k j
PiVi P j V j
ij
2K j =
13Vi Vi +Pi .Pi +Ti .T 式中Pi,Pj 和Vi,Vj 分别为某年
i 和j 市的人口及GDP ,D i j 为两市的直线距离。

Kj 为引力系数,Pj .和Vj '分别为j 市市区非农人口和非农产值,T j '为j 市与i 市联系的各项交通设施总分值(包括铁路,高速公路,国道、省道、一般道路,轮船等),T 为全部交通分值。

利用1995年的数据,根据上述公式,我们可计算上海与长江三角洲其余12个都市区中心城市的经济联系强度指数(表2)。

表2的数据所反映的联系强度结
果与长江三角洲都市连绵区的发育状况是完全一致的。

总的说来,长江三角洲北翼的城市与上海的联系显著高于南翼城市,因而都市连绵区的发育程度也优于南翼城市。

苏州和无锡是与上海联系最紧密的城市,由于距离近、交通通讯设施完善,因而上海对其辐射所受阻力较小。

杭州、嘉兴、宁波、南通、南京与上海的经济联系指数都大于5,处于联系的第二层次。

其中前四者均位于上海160公里半径之内,只是因为自然、交通条件(南通、宁波)、行政区划(杭州)等障碍,其联系明显弱于苏、锡二市。

南京由于城市规模较大,工业基础雄厚,与上海存在产业、信息上的互补性,所以L 值也较大。

而常州、湖州、镇江、扬州因为受次级中心城市南京、杭州的吸引,所受上海的辐射强度更加薄弱,L 值小于5,常州一般认为是目前上海与南京辐射范围的分界点。

三、长江三角洲都市连绵区发展中存在的主要问题
长江三角洲都市连绵区是我国规模最大的都市连绵区,其发展态势已受到有关专家和部门的重视[7][8]
,但目前尚存在以下问题阻碍其作用的进一步发挥:
1、核心城市的现代化功能不完善
上海作为长江三角洲都市连绵区的核心城市,在现代化功能的发挥方面与纽约、伦敦、东京等国际经济中心城市相比还存在较大差距:¹经济以第二产业为支撑,第三产业不发达,1995年,上海的第三产业占GDP 的比重为4012%,而纽约、伦敦、东京等国外大城市均在80%以上。

º在计划体制下,上海既非国家的经济管理中心,更非经济的决策中心,因而在资金筹集与对外贸易领域,上海与一般大
城市的地位类似,国家级或跨区域的
大银行、大贸易公司数量很少,至今仍未建立离岸金融市场。

»城市内部交通体系不发达,影响了城市综合功能的组织。

2、城市产业结构趋同,城市间分工不明确
由于长江三角洲缺乏矿产资源,区内自然条件相似,各城市在经济发展过程中皆以加工工业为主,由此导致产业结构的趋同,特别是苏南与浙北产业结构趋同现象更为明显。

由此导致各城市之间从原材料和蚕丝、棉花到产品市场的争夺战,均极大地浪费了财力、物力和人力。

从各主要城市的三次产业结构看,各城市均以第二产业为主,第三产业居中,城市个性不突出,由此势必加剧各城市在同一层次上的重复投资和相互竞争。

3、行政区划分割导致的矛盾日益尖锐
80年代以来,本区在行政区划上皆实行了市带县体制。

由于本区是全国乡镇工业最发达的地区之一,县的经济实力不断增强,逐步与地级市的市区平起平坐,甚至超过它们,形成了所谓的/农村包围城市0的局面。

县经济实力的上升必然导致行政上的独立性加强,从而形成地级市与县级市各自为政、自成体系、矛盾重重且很难协调。

由于目前缺乏有效的协调机制和手段,各市在没有统一规划的情况下,各自重复建设,浪费严重,并在地域上争抢地盘,导致土地利用的不合理和不协调。

由于历史的原因,区内一些城市的市区被没有县城的郊县所包围,即所谓的/市县同城0。

近年来,这些县为适应自身发展的要求,与其他县一样提出了撤县设市的要求,而为了达到这一目的,这些县就必须新建自己的城区。

更有甚者,一些县级市在经济发展以后,又提出了升格为地级市的设想,其结果必然是市际之间的矛盾
K j (%)771781158119851086196316
中心城市南通杭州嘉兴湖州绍兴宁波
K j (%)661774135115391370147012
L 611816711310115710
L 19151119414116516110
愈演愈烈。

4、农业发展后劲不足,土地资源浪费严重
本区人多地少,目前人均耕地仅0170亩,因而土地承载量大,土地资源十分宝贵。

近年来,由于开发区的竞相建设,征用了大量的土地,造成土地资源流失,使得农业用地大为减少。

乡镇工业的发展亦对农业生产产生了一些负面影响,使得区内耕地质量下降,土地后备资源短缺,粮食生产滞后于城市发展,人粮矛盾突出,将越来越多地依赖从区外调入粮食。

5、区域环境污染日趋严重
本区的城市发展业已导致较为严重的环境污染。

一方面,乡镇工业在带动农村经济发展的同时,由于缺乏合理布局等原因,使污染从城市扩散到农村;另一方面,由于生活水平的提高,人口在向城镇集中的同时也产生了生活污水急剧增加且集中排放的问题,使本来水资源十分丰富的太湖流域出现了普遍的/水质性缺水0。

由于事实上实行/先发展后治理0的措施,再加上区内都是水网交错的往复水流区,省际、市际边界的水污染必然相互扩散,引起省市间的经济纠纷。

四、开展跨行政区规划,促进长江三角洲的持续发展
虽然长江三角洲已成为我国经济最发达的地区,但要把它建设成国际水平的大城市带,还需各地方政府相互合作,特别是要开展跨行政区规划以达到持续发展的目标。

跨行政区规划的内容包括区域经济一体化,基础设施的联合建设和环境与生态规划。

区域一体化的基础是打破计划经济时期形成的/条块0分割,使区内各城市间和区内外之间的生产要素得以自由流通和重新组合,在发挥各个城市优势的基础上,实现比较合理的劳动空间分工。

因限于篇幅,本文主要就后两个问题提出几点概略性的看法。

本区基础设施建设已取得一定成绩,但和发达国家的大城市带相比尚有较大差距,应从发挥区域整体优势出发,对重大基础设施统一规划,合理布局,联合投资,共同受益。

为适应本区今后社会经济的持续发展,应尽快规划、建设以下跨区域的基础设施:
(1)宁沪杭高速铁路;
(2)宁沪杭甬高速公路和沿江高
速公路。

前者预计1998年底可竣工,
后者的建设将促进上海同苏南沿江地
区及苏北的联系。

另外,还应规划浦东
国际机场与沪宁、沪杭两条高速公路
之间的连接高速公路。

(3)凡世界级的大城市带都有国
际枢纽港。

本区虽开始组建上海组合
港,然迄今为止尚无可停靠大型集装
箱船的深水港。

为适应本区外向型经
济迅速发展的要求,集装箱枢纽港的
选址及建设应尽快确定,还应规划集
装箱枢纽港的集疏运交通系统。

(4)本区已建、在建机场共有10
个。

由于本区陆上交通便捷,除上海、
南京、杭州、宁波4个机场外,其余机
场旅客年吞吐量高的10多万人,低的
仅6000多人次[9],大多处于入不敷出
状态。

尽管如此,仍有城市筹划机场扩
建。

借鉴国外经验,应规划机场之间的
合理分工,采用/干-支线0概念确定枢
纽港和支线港[10],提高营运效益,并
促使浦东国际机场成为西太平洋地区
的枢纽港。

在区域防灾、环保设施的建设方
面也急待统一规划。

例如,上海市将淀
山湖作为黄浦江上游水源保护地,环
湖200米内禁止兴建任何项目,然而
淀山湖上游是江苏省,由于农业、工业
和生活的污水不断增加,已使淀山湖
的进水水质由二级下降为二至三级。

至于太湖则同时受污染和排水不畅两
大问题的困扰,沿湖许多地区的饮用
水源已受到严重污染,而对地下水的
过量开采则导致面积达550平方公里
的漏斗,造成地面沉降[11]。

为解决饮
用水和排污问题,一些城市纷纷计划
从长江饮水或向长江排污,此后果之
严重不言而喻。

因此,应统一规划长江
沿岸的取水口和排污口选址,还要考
虑与港口建设相协调,跨区域的供水
工程和排涝工程也应及时规划。

随着本区经济的迅速发展,能源
消耗迅速增加。

应对本区未来的能源
消耗量、能源结构作出合理预测。

应尽
可能采用清洁能源作为发电厂的燃
料,以降低本区的大气污染及对邻近
地区的影响。

本区作为中国规模最大的都市连
绵区和富有特色的水乡地区,在规划
中可适当引进景观规划的概念和方
法。

当前,至少有以下几方面的工作亟
待进行。

首先,为保护本区有限的耕地
资源,不仅要加强土地控制,而且要把
耕地视为本区城乡景观的重要组成部
分加以规划利用,要在城市之间保持
良好的乡村景观,避免城市对乡村的
不断侵蚀。

第二,为弥补本区耕地面积
的急剧减少,沿海省市开展了大规模
的滩涂围垦,对湿地的生态系统构成
了相当大的影响,应开展围垦规模与
湿地保护之间的相互关系研究。

第三,
本区已设有国家自然保护区、国家森
林公园,但尚未划分出生态脆弱和缓冲
地区。

在这方面,珠江三角洲城市群规
划已开了一个好的先例[12],本区应尽早
开展生态区的区划,在上述地区严格控
制建设项目。

在此基础上,进一步按
照景观规划的要求进行生态网络的建
设[13]。

具体而言,本区应规划建设由国
家自然保护区、国家森林公园、绿带、主
要湖泊和水系组成的生态基础设施,以
实现本区持续发展的目标。

由人口经济增长导致的行政区之
间的矛盾是国际上普遍存在的现象,
对此有两个主要措施:一是建立高一
级层次的大都市区政府,管理城市和区
域内的各种问题;二是各地方政府进行
合作,建立跨地区的专门委员会以协调
区域基础服务设施的建设[14]。

为落实跨
行政规划的制定及实施,在长江三角
洲内建立跨行政区的管理机构十分重
要。

可以考虑先建立各种职能管理局,
然后逐步过渡到综合职能的管理机
构。

例如,可建立跨江浙沪的/太湖流
域治理委员会0,它不仅协调流域内的
水利建设,还应具备水资源分配、水环
境保护等管理监督功能及相应政策法
规的制定。

与此相关,还必须加强配套的法
制建设。

我国的立法权集中在中央和
省、直辖市、自治区两级。

跨省级行政
区的区域规划及相应的管理机构若没
有相应的立法保证,将难以贯彻实施
和有效运作,这就是过去建立的一些
跨省市机构不得不消失的原因之一。

因此,需要在全国人大一级探讨跨省
级规划及管理机构的法制建设。

例如,
美国国会曾就田纳西河流域的整治通
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