欧盟_空间规划_的兴起_理念及启示_钱慧

文章编号 ：1673-9493（2011）03-0066-06 中图分类号 ：TU981 文献标识码 ：A
欧盟“空间规划”的兴起、理念及启示
Understanding the“Spatial Planning”Approach in Recent EU and the Implications for China
关键词 ：空间规划 ；欧盟 ；理念
Keywords: Spatial Planning; EU; Theory
本文为国家自然科学基金课题（NO.40901082） 资助成果
引言
1999 年欧盟《欧洲空间发展展望（ESDP）》的正式出版打开了欧洲规划发展 的新局面。“空间规划”（spatial planning）作为一种新的规划理念正逐渐成为欧洲 规划发展的焦点。在掀起理论界研究热潮的同时也直接推动了很多欧洲国家尤其 是欧盟成员国的规划体系从传统的土地利用规划（physical land use planning）向 “空间规划”体系变革。欧洲规划体系的这一变革也引起了中国规划研究者的极 大兴趣，许多规划案例（包括 ESDP）已经被国内学者引介、研究（姜涛 , 2009）。 然而，正如欧洲规划体系的变革具有非常复杂的欧洲政治、经济与社会背景一样， “空间规划”作为一种新的规划理念，其本身就是一个具有复杂欧洲背景的词汇， 它所代表的规划类型和模式并非如字面上那样简单。为了更为清晰地了解欧洲规 划体系的这一演进，本文深入分析“空间规划”兴起的原因，并对“空间规划” 的核心理念进行比较研究，试图一方面厘清“空间规划”的概念和内涵，一方面 为中国规划理论的发展演进形成借鉴。
使得地区之间的空间联系发生了极大改变。随着交通和通讯 技术的迅速发展，经济社会行为的流动性大大增强，而区位 限制则相对变得越来越弱。这种变化大大增加了地区与地区 之间“流”的种类与数量，使地区之间联系更为复杂，动态 性更强，从而根本地改变了传统的空间发展格局（Albrechts & Mandelbaum, 2005; Nandin, 2007）。上述变化使得规划必须 面对两个新的问题。首先是规划的地理范围。随着地区之间 各种“流”的强度的增加，不同层面的跨区域协调问题受到 越来越多的关注（Richadson & Jenson, 2003; Nandin, 2007）， 对规划而言在某种程度上，“功能区”比“行政区”的意义 更大（Wong, 2002）。而传统的规划多数侧重于对一定行政 区域范围内用地空间的治理，在应对基于“流”的功能区发 展问题上明显力不从心，因此构建一个能够有效应对日益增 强的跨区域空间联系的新规划就显得尤为重要。其次，越来 越多的研究认为空间的发展是一个动态过程，其未来的发展 具有很强的不可预测性，这就对传统规划所惯常采用的单线 预测方法带来了很大的挑战，从而引发了对规划本质的反 思——规划本身应该更侧重于对区域空间网络联系的动态性 和复杂性的分析，而不仅仅是对有限空间范围内的发展变化 的管制。这就要求规划能够深入了解各个部门的战略和政策 对空间发展的影响，从而能够有效地把握空间发展变化的诱 因和动力，并以此为基础制定一套有效的发展机制（Healey, 2004）。
1.3 政府角色的转变 政府角色尤其是地方政府角色的转变产生了“空间规
划”需求。经济全球化和新自由主义市场经济的深入发展推 动了欧洲各国政府角色的转变。一方面，欧洲各国中央和地 方政府之间的权力架构发生了调整，地方政府在地方发展中 发挥着越来越积极和重要的作用，从而进一步推动了发展权 力由中央政府向地方政府的转移。另一方面，政府在发展中 的角色正逐步从以前的用地空间管制转向制定长远发展战略 框架和提供发展所需要的服务和机制。在新的经济形势下， 公共部门和私营机构之间的合作越来越密切，市场力量对地 区发展起着日益重要的影响，地区的发展更多地成为一个持 续变化的动态过程，其未来的不可预测性大为增强。巨大的 发展不确定性对政府如何正确地把握未来的发展可能并进行 相应的控制带来了新的挑战。提供一个合理的平台，并在此 基础上促使各个部门和机构通过相互的协调与合作实现地区 的可持续发展（Healey, 1997），成为政府最为务实的选择。
1.4 欧盟政策的推动 欧盟对区域空间整合发展的重视是“空间规划”兴起的
最直接的原因（Zonneveld, 2005）。1997 年 ESDP 的出版直 接推动了欧洲规划向“空间规划”的转变。规划的职能不再 局限于对用地空间的安排，而更多地被认为是整合各种政策 的空间治理的工具（Bastrup-Birk & Doucet, 1998）。与“空 间规划”体系相匹配的一系列经济政策（欧盟基金）成为 “空间规划”得以迅速推广的重要支撑。
1.1 空间联系的复杂性不断增加 空间结构的本质变化是“空间规划”兴起最为重要的原因之一。经济全球化
作者 ：钱慧，英国曼彻斯特大学环境与发展学院规划与景观系，博士研究生 罗震东，南京大学建筑与城市规划学院，副教授，博士
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国际城市规划
钱慧 罗震东 欧盟“空间规划”的兴起、理念及启示
2 “空间规划”的核心内涵
ESDP 作为欧盟发展规划的主要文件及首次正式提出 “空间规划”的官方文件，界定“空间规划”的三个基本目 标为 ：经济和社会的和谐、可持续发展以及欧盟各地区之间 竞争力的平衡。基于这三个目标，ESDP 进一步认为“空间 规划”的核心内容应该包括三个方面 ：多中心均衡化发展的 城市体系、基础设施和知识信息体系均等的可达性以及自然 和文化遗产谨慎的管理与发展。这些基本目标和核心内容从 本质上界定了“空间规划”的基本理念。尽管如此，但迄今 为止对于什么是“空间规划”并没有一个明确的定义，对于 其具体内涵也尚未形成共识。纵观“空间规划”的发展历程， 不同的组织机构基于不同的情形对“空间规划”给出了相应 的定义，表 1 列出了部分重要机构对“空间规划”的定义。
1.2 可持续发展日益受到重视
可持续发展日益受到重视是促使“空间规划”产生的另 一个重要因素。一方面，土地利用与环境保护之间的矛盾使 得很多国家的规划都日益关注环境可持续发展问题。另一方 面，随着经济全球化和网络社会的发展，地区的整体品质正 日益成为衡量其综合竞争力最为重要的因素之一。除了经济 竞争力之外，环境可持续、社会和谐以及文化多样性也是城 市与区域整体品质的重要组成部分，而这些都是可持续发展 的核心理念（OECD, 2001; Healey, 2004; Nadin, 2007）。从 这个意义上来看，可持续发展理念的实现必然是一个跨部 门、跨领土（territory）以及跨区域的长期协作过程，各种 发展政策需要在这个过程中得到整合与协调。而作为政策整 合和实施评价工具的规划则被赋予了更高的要求（Cowell & Owens, 1998; Nadin, 2007）。和传统的土地利用规划（physical land use planning）相比，“空间规划”在实现可持续发展方 面具有更大的潜力。
虽然各个机构对于“空间规划”的具体定义不同，但在 主要思想上具有共通之处。例如，这些定义都认为“空间规 划”必须具备综合性、民主性、协调性、功能性和长期性等 主要特征。这些定义的差异主要在于一些具体的侧重点上。 例如，欧洲理事会（CoE）的定义侧重于强调“空间规划” 的区域范畴和欧盟的整体认同性。而欧盟大纲（Compendium
国际城市规划 2011 Vol.26, No.3 67
规划研究
of the EU）的定义则强调“空间规划”的地域性，并将规划 作为形成空间结构和实现可持续发展的手段。欧共体委员会 （CEC）和英国首相办公室（ODPM）则在其基础上扩充了 “空间规划”作为协调不同部门政策以及跨区域合作手段的 内涵。这一定义是当前“空间规划”内涵的主流思想。根据 ODPM 的定义，“空间规划”的核心是领土融合（territorial cohesion）和政策协调（policy coordination）。这种协调不仅 包括横向的平级部门之间的协调，也包括纵向的不同层级政 府之间的协调和区域内以及区域间的跨行政界线协调与合 作。通常不同的部门政策有不同的空间范畴，其制定和实施 的程序也不同，这是政策协调中面临的最大挑战。然而“空 间规划”本身并没有固定的空间范畴，理论上它适用于从地 方层面到国家层面甚至跨国界的各级空间层面。更重要的是 “空间规划”并不局限于行政空间界限，相反，它侧重于对 更有利于理解其内部经济联系、环境体系和日常生活的时空 格局的功能性空间的规划（Wong, 2002）。规划工作的重心 在于抓住那些影响地区功能和本质的因素，同时致力于通过 对发展资源的有效利用来实现地区的可持续发展（Wong et al., 2008）。为了实现这个目标，“空间规划”的核心内涵必 须包括以下几个方面（Wong et al., 2000; RTPI, 2001; Baker & Wong, 2006; Wong et al., 2008）：
1 “空间规划Βιβλιοθήκη 的兴起“空间规划”虽然被作为一个新的理论提出，但其很多核心理念并不陌生。早 在 20 世纪 60 年代，战略性空间规划（strategic spatial planning approach）就曾是 欧洲城市与区域规划的主流。虽然在 1980 年代，随着规划重心向城市和区域发展 项目的转移，战略性空间规划的地位日渐衰退。但在本世纪初，随着 ESDP 的出版， “空间规划”再一次成为关注的焦点（Healey, 1997; Faludi, 2000; Albrechts et al., 2001; Flaudi, 2002; Healey, 2007）。值得注意的是，“空间规划”的重新出现不是对 1960 年代战略性空间规划思想的简单回归，而更多地体现为原有规划思想应对新 的城市与区域发展环境变化的产物。总结“空间规划”兴起的原因，基本可以归 结为以下四个方面。
划”的新理念对于中国规划的未来发展具有
借鉴意义。
Abstract: Recently, the development of“spatial planning”has shaped a new discourse instead of the traditional land-use planning in EU. This article first briefly introduces the rationale of the emergence of spatial planning. Following that, it explains the principles and characteristics of the new spatial planning approach based on the understanding of its meaning. It also highlights the contribution of spatial planning as an integration of all ideas about“what is really a good planning”in the history of planning theory through the comparisons between spatial planning and other planning approaches such as land-use planning, strategic planning and regional planning. Finally, implications of spatial planning for China’s future planning development are made in the last section.