解读政府采购中的政府购买服务

2013年9月，国务院办公厅出台了《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》（国办发〔2013〕96号），进一步明确在政府公共服务领域，将“适合采取市场化方式提供，社会力量能够承担的部分”，“按照一定的方式和程序，交由具备条件的社会力量承担，并由政府根据服务数量和质量向其支付费用”。作为政府采购的重要内容，完善政府购买服务领域相关的政策法规，将有效发挥市场机制的作用，多样化公共服务供给体系，使得公共服务的提供更加的方便、快捷、优质和高效。然而近年来，随着改革的不断深入，政府购买服务也相继出现了一些不规范、不合规的现象，尤其是在当前国家大力推行政府和社会资本合作（PPP）模式的政策背景下，因相关政策、法规尚待完善，部分地方政府项目以政府购买服务的名义逃避PPP项目“一方案两报告”的论证流程，刻意逃避10%的支出红线限制，增加了地方政府的财政负担和债务风险，也为项目的实施带来了一定的合规风险。为此，本文试图对实施政府购买服务中的一些关键问题作简要的梳理和分析，进一步理清政府购买服务的相关政策条件和流程要求，为实施政府购买服务推进政府规范化采购提供决策参考。

一、文件依据

实施政府购买服务，主要依据的法律、法规及政策包括但不限于：

1、《中华人民共和国预算法》；

2、《中华人民共和国政府采购法》；

3、《中华人民共和国政府采购法实施条例》；

4、《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》（国办发〔2013〕96号）；

5、《财政部民政部工商总局关于印发<政府购买服务管理办法（暂行）>的通知》（财综〔2014〕96号）；

6、《国务院关于执行中期财政规划的指导意见》（国发〔2015〕3号）。

7、《财政部关于坚决制止地方政府以政府购买服务名义违法违规融资的通知》（财预〔2017〕87号）

二、政府采购

政府购买服务作为政府采购法规范的重要内容之一，在分析政府购买服务内容之前，有必要对政府采购的整体作一框架性梳理。

根据《中华人民共和国政府采购法》规定，“政府采购，是指各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为”。条文中所指采购包括购买、租赁、委托、雇佣等形式。

（一）采购资金是财政性资金

财政性资金是指纳入预算管理的资金，也即凡是纳入财政预算管理的资金，不论其来源如何，不论是经营性收入还是事业性收入，都应该将其定性为财政性资金。包括以财政资金作为还款来源的借贷资金，如地方政府专项债券、纳入地方政府债务管理的各类贷款及其

他直接或间接融入的资金等。

（二）采购的对象包括货物、工程和服务三类

依据采购对象的不同，政府采购可划分为采购货物、采购工程和采购服务。下表归纳了不同文件对货物、工程、服务的界定：

1、集中采购与分散采购

（1）集中采购：每个财政年度，各级财政部门均会制定适用于本级财政的政府集中采购目录及标准，如国务院办公厅印发的《中央

预算单位2017—2018年政府集中采购目录及标准》、云南省人民政府办公厅印发的《云南省2017年政府集中采购目录及标准》等，详细列出政府集中采购的采购清单及限额标准。集中采购项目包括集中采购机构采购项目和部门集中采购项目，对技术、服务等标准统一，采购人普遍使用的项目，列为集中采购机构采购项目；对采购人本部门、本系统基于业务需要有特殊要求，可以统一采购的项目，列为部门集中采购项目。

（2）分散采购：在采购限额标准以上的未列入集中采购目录的项目实行分散采购，由部门自行组织采购或部门自行委托采购代理机构代理采购。

2、零星采购：在政府集中采购目录之外，且在相关限额标准及以下的项目，不属于政府采购，由采购单位按照本单位内控、财务等制度自行组织，不受政府采购法规范。

（三）采购的方式分为招标方式采购和非招标方式采购

1、招标方式采购主要包括公开招标、邀请招标，适用《中华人民共和国招标投标法》及实施条例。

2、非招标方式采购包括竞争性谈判、竞争性磋商、单一来源采购等，适用《中华人民共和国政府采购法》及实施条例、《政府采购非招标采购方式管理办法》、《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》等。

为了便于说明政府采购的整体框架，根据《云南省2017年政府集中采购目录及标准》，整理了云南省政府采购相关情况如下表：

注：不同的地州（市）会在云南省公开招标数额标准范围内，结合本地实际自行制定适用于本行政区域内的政府采购限额标准，如《曲靖市2017年政府集中采购目录及标准》规定，政府集中采购目录内单项或批量金额在20万元（含）以下的项目，经政府采购监管部门批准可实行自行采购，每月自行采购不得超过20万元，全年不得超过200万元，分散采购限额标准为30万元以上（不含）。

三、政府购买服务

（一）购买主体

具备实施政府购买服务主体资格的包括各级行政机关和具有行政管理职能的事业单位；党的机关、纳入行政编制管理且经费由财政负担的群团组织。相比政府采购的实施主体范围，政府购买服务的要求更为严格，并不是所有纳入财政预算管理的单位或部门都可以实施政府购买服务，以下主体并不具备实施政府购买服务的主体资格：

1、从事生产经营活动和从事公益服务的事业单位。根据《中共中央国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》，事业单位按照

其承担社会功能不同，分别划分为承担行政职能的事业单位、从事生产经营活动的事业单位和从事公益服务的事业单位。除了承担行政职能的事业单位外，从事生产经营活动和从事公益服务的事业单位均不具备实施政府购买服务的主体资格，无论其资金来源是财政性资金还是事业收入、经营收入。其中：

从事生产经营活动的事业单位是指所提供的产品或服务可以通过市场化进行资源配置，不承担公益服务职责的事业单位，比如研究所、出版社等。

从事公益服务的事业单位包括：①不能或不宜由市场配置资源的公益一类，主要指承担义务教育、基础性科研、公共文化、公共卫生及基层的基本医疗服务等基本公益服务的单位；②可部分由市场配置资源的公益二类，主要指承担高等教育、非盈利医疗等公益服务的单位。

2、地方政府融资平台等国有企业、纳入政府公共事业管理并承担城市公交、自来水、燃煤气等运营职能的公司法人也不具备实施政府购买服务的主体资格。

（二）承接主体

政府购买服务的承接主体，需要依据政府采购方式及程序、采购标的情况具体设定，一般来讲，只要是依法设立且合法存续的团体或组织，具备提供政府购买服务所需的资质和能力，均可作为承接主体参与政府购买服务的采购活动。“购买主体应当保障各类承接主体平等竞争，不得以不合理的条件对承接主体实行差别化歧视”。