警察行政调查分析

警察行政调查分析

谭正江

[摘要] 警察行政调查即警察机关出于治安行政管理的目的，对治安信息的收集和处理活动。行政调查不仅仅是事后证据的收集，另外还包括事前信息的收集。警察行政调查的启动常常出于具体执行者——警察个人的意图和判断，带有很大的自由裁量性。加强警察调查权的控制，对调查行为可能存在的瑕疵事前给予充分的重视与事后完善的救济。

［关键词］行政调查警察行政调查行政程序法行政证据

公安部在《公安机关办理行政案件程序规定》中单列一章调查，说明我国的行政机关，特别是具有极强国家强制力的公安机关开始逐步注重和贯彻行政行为依据取得程序的合法性，即行政调查开始从理论研究向实践发展。然而行政调查究竟该如何定义和定性，行政调查和行政证据是何种关系，行政调查如何救济等方面都很值得研究。不将这些问题作深入细致的考量，那么依法行政这一行政法的大原则也就难于真正的实现。基于这样的考虑，我们有必要以警察行政调查入手，为我国行政程序法行政调查制度的建立提供一点参考意见。

一、行政调查分析

行政调查相对于依法行政的重要意义就在于，行政机关做出的一切行政行为都应该以事前深入的行政调查为合法性和合理性基础。无行政调查就难于保障行政管理目的的实现，也就削弱了行政行为的合理性基础；行政调查的不合法实质上就是行政程序的不合法，从而从根本上动摇了行政行为的合法性基础。故而在有着“重实体、轻程序”传统的我国，研究和规范行政调查行为就更为迫切。

1、目前我国行政法学者对行政调查还未形成较统一的认识，就其性质的认识而言基本上有以下几种看法：第一种认为行政调查是一种行政事实行为，即仅以影响和改变事实状态为目的，仅涉及程序权利和义务，而与实体权利和义务无关的行为；第二种认为行政调查是一种产生行政程序法律关系，从而间接影响行政实体法律关系的程序性行政行为；第三种认为行政调查是一种阶段行为，是行政主体的某一行政行为的中间阶段，其性质从属于该行政行为。行政调查是行政主体出于行政管理的目的，而进行的信息收集和处理活动，这一点不难理解，但对其定性却十分困难，因其同时具备了程序法和实体法上的意义，表现得极为复杂。一些调查行为表现为事实行为，不对行政相对人的权利义务做出法律上的处分，一些又直接对行政相对人的权利义务加以处分。不过不可否认的是行政调查是其他一切行政行为的必经程序和处分基础，所以可以将其看作一种阶段性行政行为，然而其又有其独立性，其性质不一定从属于该行政行为。一方面其收集的信息无论是形成证据而在具体行政行为中使用，还是作为资料支持抽象行政行为，最终都将导致行政行为的产生和影响行政行为的合法性及合理性，从而对行政实体法律关系产生影响体现了它的从属性。另一方面作为一种阶段性行政行为，行政调查对行政实体法律关系产生的影响不仅仅是常见的间接影响，还有可能是直接的影响和处分，例如具强制性的行政调查就直接面对和处分行政相对人的实体权利和义务，体现了它的独立性。

2、行政证据和行政调查两相比较，行政证据是反映和证明行政案件事实的信息及其载体，而行政调查不仅仅是行政案件事实的信息，还包括对该信息及其载体的收集、处理过程和行政案件事实发生前行政管理信息的收集与处理。仅就行政案件事实的信息及其载体的收集处理来分析，证据的收集是一种调查，证据的形成基于调查获得信息的处理，而调查收集的信息不一定能形成证据，完全有可能作为非法证据或虚假信息而被排除。以行政管理信息的收

集和处理来看，拟做出抽象行政行为前的意见征求与含概了行政事实发生前后信息收集的行政检查也应该是行政调查。

二、警察行政调查分析

警察行政调查即警察机关出于治安行政管理的目的，对治安信息的收集和处理活动。当然由于警察的职能包括了行政职能和司法职能，故而警察调查亦包括行政调查和司法调查，两者的区分亦因为我国的违法和犯罪之分难于在事前界定，两者使用相同手段的区别也就只能在事后加以定性，这也许是我国警察行政调查的一大特色吧。

1、目前对警察行政调查认识的不足之处

首开先河，在我国行政程序法还未有出台之前公安部制定的《公安机关办理行政案件程序规定》中单列一章调查，以一般规定、受案、讯问和询问、勘验和检查、鉴定和检测、抽样取证、先行登记保存证据与扣押证据等七节规定了我国警察行政调查的基本方式。它是我国行政程序规范的一大进步和可喜探索，然而它亦有不完善之处。首先，听政程序的单列一章就不太妥当，因为听证亦是行政管理信息的收集方式之一，是对行政机关已收集信息及拟做出行政行为的核实、申辩与质证。当然这仅仅是体例之争，完全可以不必过多纠缠，然而在第三十八条中将强制措施即时强制之一的对醉酒人的强制约束列入调查之列则实在难于理解，就行政管理信息的收集而言，恐怕盘查更有资格和必要列入吧。

行政调查不仅仅是事后证据的收集，另外还包括事前信息的收集，事前信息的收集亦可能导致行政行为的产生，从而直接或间接影响行政相对人的权利。故而相较于《公安机关办理行政案件程序规定》中对警察行政调查方式的规定，警察行政调查至少还应该包括盘查、报告和登记等方式。

2、《程序规定》调查章应该增加的一些内容

⑴、盘查是《中国人民共和国人民警察法》赋予警察的权力，指警察在职务活动中，对形迹可疑、违法犯罪嫌疑的人员有权当场盘问与检查。警察在行政职务活动中对行政相对人身份、疑点的盘问与对人身、物品的检查，实质上就是行政管理信息的收集。而《公安机关办理行政案件程序规定》仅在勘验、检查一节中对检查加以规定，丝毫未言及对违法嫌疑人身份和疑点的盘问。

从信息收集、嫌疑人人格权保护及行政救济的角度来看，盘问亦十分重要，更何况《警察法》已经以法律的形式对盘查做出了规定。盘查涵盖了当场盘问与检查，并且对更深一步的信息收集作了规定，规定了继续盘问（留置），所以无论是从概念的内涵和外延来看，还是从行政效率和法律效力的角度出发，盘查都更应该列入《程序规定》的调查章之中。

⑵、报告是指与治安行政管理密切相关的旅馆、典当、废旧金属回收等特种行业从业人员，以及一些特定情由──放射事故、危险物品泄漏事故、火灾等治安灾害事故或出入境管理、枪支管理、集会游行管理等治安案件发生时负有义务人员应当立即向公安机关反映情况。这一切散见于《旅馆业治安管理办法》、《典当业治安管理办法》、《中华人民共和国枪支管理法》、《中华人民共和国集会游行示威法》等一系列的法律、行政法规和行政规章之中，而且相当一部分还规定了对不报告者和隐瞒包庇者的行政或刑事罚则，以保障治安行政管理信息收集的顺利实现。

负有义务的行政相对人向公安机关报告情况，正是主动地将治安行政管理信息传送与警察机关，警察机关也就被动的完成了治安行政管理信息的收集职责。如果仅仅就警察机关在治安行政信息收集过程中是否处于被动或主动的标准来定义调查的方式，则过于片面了，更何况在相应的报告制度中，警察机关也并不是完全的被动收集，还用一些行政或刑事罚则来保障信息的收集。从行政相对人权益保护、治安行政信息有效获取和治安行政管理职责顺利实现的角度来说，报告无疑是警察行政调查的方式和手段之一，应该列入汇总性的《程序规定》中。