我国税务行政复议制度的功能定位与完善建议概要

我国税务行政复议制度的功能定位与完善建议

【摘要】税务行政复议制度对于解决税务行政争议, 维护纳税人的合法权益, 推进税务机关依法行政, 构建和谐征纳关系具有重大意义。税务行政复议制度既是一种监督制度, 又是一种救济制度, 还是一种解决行政争议的制度。本文从行政复议制度立法沿革的角度着手, 简要分析了税务行政复议制度功能定位, 并提出了该制度的完善建议,以期对税务行政复议实践有所帮助。

【关键词】税务行政复议功能定位制度完善

税务行政复议是指纳税人和其他税务当事人认为税务机关作出的具体行政行为侵犯其合法权益, 依法向税务行政复议机关提出行政复议申请, 复议机关对该具体行政行为的合法性和适当性进行审查并作出裁决的制度和活动。这一制度对于妥善解决税务行政争议,维护纳税人的合法权益,推进税务机关依法行政, 构建和谐征纳关系具有重大意义。随着改革的深入、税务行政复议案件数量在不断增多, 反映的问题也日趋复杂, 每一次税务行政复议政策的变化都受到全社会的高度关注,牵动着亿万纳税人的心。

一、我国税务行政复议的功能定位

(一立法沿革

法律制度的目标或基本功能是创设一项法律制度的基础和前提, 对法律制度功能定位的偏差必然的影响到该项制度的制定和在实践中的运行效果。正如耶林所言:“目的是全部法律的创造者,每条法律规则的产生都源于一种目的,即一种事实上的动机。” 1税务行政复议制度亦是如此,如何理解该项制度的功能并对其进行正确的定位, 是关系到能否发挥该项制度在化解税务行政争议时的主渠道作用的关键性问题。

在我国,税务行政复议产生于新中国建立初期,最早于 1950年政务院颁布的《税务复议委员会组织通则》和《印花税暂行条例》中首次出现了“复议”一 1[美 ]

博登海默著《法理学:法律哲学与法律方法》 , 邓正来译, 中国政法大学出版社1999年版, 第 109页。

词。 21991年 1月 1日开始施行的《行政复议条例》是我国第一个专门规定行政复议制度的法律规范,伴随着《条例》的生效,国家税务总局于 1991年 9月 29日制定颁发的《税务行政复议规则》第一条规定:“为了正确开展税务行政复议工作,

根据《行政复议条例》和税收法律、法规的有关规定,制定本规则。”该规定仅仅

将制定规则的目的表述为“为了正确开展税务行政复议工作” ,而并未对税务行政复议的功能作出具体的描述。 1993年 11月 6日,国家税务总局根据《中华人民共和

国税收征收管理法》及其实施细则的有关规定, 对 1991年的《规则》进行了修订, 其第一条为:“为了维护和监督税务机关依法行使税收执法权、防止和纠正违法或者不当的税务具体行政行为, 保护纳税人和其他税务当事人的合法权益,根据《中华人民共和国税收征收管理法》及其实施细则和《行政复议条例》 ,制定本规则”从这

条规定可以看出, 《规则》将税务行政复议的主要目的确定为对行政机关行使职权进行法律上的监督及对违法或者不当的具体行政行为进行纠错, 并在此基础上实现对纳税人及其他税务当事人合法权益的保护。与此功能相对应的有关税务行政复议的定位, 即是将其视为税务机关的一种内部纠错机制, 税务行政复议更加侧重于

行政属性而非司法属性, 行政复议本身缺乏独立性, 难以实现其中立和公正的价值

取向, 此时的行政复议决定被视为不过是另一种具体行政行为。

1999年《行政复议法》出台以后,国家税务总局于 1999年 9月 23日颁发了《税务行政复议规则 (试行》 , 该规则第一条对于税务行政复议的功能作了顺序上的改变:“为了防止和纠正违法的或不当的税务具体行政行为,保护纳税人及其他税

务当事人的合法权益, 保障和监督税务机关依法行使职权, 根据《中华人民共和国行政复议法》和其他有关法律、法规的规定,制定本规则。”根据这条规定, 纳税人的合法权益被放到了更为重要的位置上, 但正如有学者指出, 虽然在职能定位顺序

上有所调整, 但有关行政复议性质的认识和定位, 新旧规则两者间并无实质变化。 3

2007年 8月 1日起施行的《行政复议法实施条例》第一条规定“为了进一步发挥行政复议制度在解决行政争议、建设法治政府、构建社会主义和谐社会中

2孟鸿志,王欢:《我国行政复议制度的功能定位与重构――基于法律文本的分析》 ,载《法学论坛》 2008年第 3期。

3王周户:《行政复议的功能应当是解决行政纠纷》 ,载《行政管理改革》 2011年第 9期。

的作用,根据《中华人民共和国行政复议法》 ,制定本条例。”该条例突出强调了行政复议制度在“解决行政争议” 中的作用, 为了更好地发挥行政复议制度的这一功能, 《条例》中首次规定了关于申请人和被申请人依法进行和解、行政复议机关依法对行政争议进行调解等制度, 并对《行政复议法》中的规定作了进一步的完善, 为行政复议成为解决行政争议的主渠道创造了条件。而上述变化在 2010年 2月 20日国家税务总局公布的《税务行政复议规则》中均得到了很好地体现, 如新规则中增加了关于和解与调解的规定、完善了证据制度、明确了地方税务机关的管辖等等。

(二小结

从上述立法沿革中可以看出立法者对于税务行政复议制度功能认识上的变化,行政复议本身具有多元性,其既是一种监督制度,又是一种救济制度,还是一种解决行政争议的制度。但从行政复议申请人、被申请人和行政复议机关构成的三方关系来看, 行政复议则是从最初主要作为行政机关内部监督的制度转变为更多的用来解决行政争议的一项制度。而这一变化的背后反映的是我国政府在履行和推动经济发展职能和促进社会发展职能中角色定位的转变, 从公共事务“管理者”身份逐步转为“服务者”身份。究其原因,一方面是行政复议制度本身的不断完善使得政府的权力行使更加规范, 同时也受到了更多地限制, 控权和监督必然要求政府减少管理,增进服务,保证权力真正为民所用;另一方面,纳税人权利意识的增强也对政府的角色转变起到了一定的促进作用, 税收是政府的主要财政来源,所谓“取之于民,用之于民” ,政府花的钱出自纳税人之手,自然应当为纳税人提供更好地服务。

二、税务行政复议功能转型后的制度完善