城市规划中的公众参与

城市规划中的公众参与

摘要：本文通过对国内外城市规划工作中公众参与的现状及其特征的研究，结合在我国开展公众参与方法进行探讨。促进我国城市化进程中实现可持续发展，突出以人为本，构建和谐社会。

关键词：公众参与；城市规划实施

Abstract: this paper through the domestic and international urban planning of public participation in the present situation and characteristics of the research, combining for public participation method in our country is discussed in this paper. Promote our country’s urbanization process to realize the sustainable development, outstanding people-oriented, and construct a harmonious society.

Key words: public participation; City planning implementation

城市规划作为政府宏观调控的主要手段之一，它本质上是通过对土地、空间等资源的安排来进行利益分配。近年来，随着城市急剧扩张和城市化进程加速等诸多原因，各利益团体冲突不断激化，城市建设中的矛盾也越来越突出。原有的城市规划管理方式已不能满足现阶段的实际需求。

一．引言

西方国家城市规划公众参与，经历了物质形态建设规划、数理模型规划和社会发展规划三个阶段。城市规划的视角逐渐由高、大、全转向细、微、点，由专家转向市民，由自上而下的权力集中转向由下至上的探索。1962 年，保罗·达维多夫认为规划的整个过程充满选择，做出任何一个选择都以一定的价值判断为基础，而规划师不应以自己的判断标准来代替社会的选择。他对规划决策过程和文化模式进行了新的理论探讨，提出了规划应反映社会各界声音的主张。随后1965年，在此基础上，达维多夫提出了“倡导性规划”的概念，认为应将城市社会各方面的利益诉求、价值判断结合在一起，充分协商不同群体的利益，并为其各自的活动进行协调。“倡导性规划”的概念成为公众参与城市规划决策的理论基础。至此，真正意义上的城市规划公众参与进入了社会发展规划阶段，城市规划公众参与局面开始形成。

1969 年，谢里·阿恩斯坦发表的《市民参与的梯子（ALadder of Citizen Participation）》指出公众参与城市规划是一个由低层次走向高层次的不断上升的过程。文中将公众参与的层次用梯子分为八级，归纳为三类。梯子的最下一段叫“没有参与”，有两级。最低的是“被操纵”，以上一级是“先教育后执行”。梯子中段是“象征性的参与”，共三级。先是“提供信息”，再上是“征询意见”。更上是“政府让步”。梯子最上是“公民权利”，共三级。先是“伙伴关系”，再高是“权力代表”，最高是“公民控制”。

二、我国的公众参与及主要特征

我国在向社会主义市场经济转型的过程中，城市规划作为利益调节手段的作用日益凸现出来。昔日计划经济时代仅仅为计划落实完成任务的手段工具，如今面对了各种矛盾纠纷。面对日益提升的地位，城市规划依旧在“原地踏步”，这使得城市规划决策中“政府越位、公众缺位、专家错位”现象严重。公众常被排挤在规划决策之外，只是被动接受规划，这种被动已成为规划在实施阶段的严重阻碍。要提高规划决策的科学性、民主性，使规划具有可操作性，就要实现规划决策过程中的公众参与。作为城市建生活主体的广大民众，理应拥有合法的权利与充分的途径参与城市规划，表达他们的利益要求、价值取向以及实际的行为方式，否则城市规划的实施及其功效会受到影响，公共利益也无法达成。我国公众参与现状特征主要表现在：

1．公众参与处于起步阶段

解放后我国长期处于计划经济体制下，城市规划设计相关资料一直处于内部流通，基本划归机密类别，普通市民难以接触。同时政府城市建设资金全是上级划拨和自筹，同样政府的发展建设成果只需对上一级政府负责即可。各级政府没有动力宣传规划，倡导公众参与。另一方面，在市民的眼里，城市规划与管理是政府的事，与己无关，形成了知不知道无所谓，参不参与无所谓的思想状态。但是随着市场经济体制的逐步建立，发展带来的种种变化切实触动了市民的根本利益，矛盾冲突使公众参与的热情逐步提高。政府也逐渐认识到公众参与城市规划的重要性和必要性。公众参与城市规划的研究在我国城市规划界中兴起。

2．规划工作过程中已有一定程度的公众参与

我国城市规划决策中公众参与主要表现在三个层面上：人民代表大会常委会、专家委员会、普通公众。《城乡规划法》规定省域城镇规划体系由国务院审批，并明确了省域城镇体系规划的报批程序。

规划编制阶段：主要由规划设计单位通过调查表或走访调查的形式让公众参与，但这种参与是被动参与，范围窄小，且带有规划者的主观愿望。这种方法是目前最常见的信息采集手段之一。

规划审批阶段：审批前的评审阶段，各城市普遍采用的是专家咨询的方式，专家由各行业推荐，或者由规划主管部门聘请。城市总体规划需由地方人大审议，由于人民代表大会是由市民选举产生的，从理论上讲他们对规划的审批代表公众利益，公众可以通过人民代表和政协委员对城市的发展、决策行使参与权力。但专家主要以业内人士为主，实际工作中仍然缺乏社会来源的广泛性。

规划实施阶段：当城市某项建设对公众利益造成损害，产生诸如日照、绿化、交通、噪声等问题，这时公众会借助新闻媒体甚至行政诉讼等方式进行维权。

3．公众参与的深度和宽度远远不够

我国的公众参与还处于象征性的参与，不管是市民还是利益集团和规划人员只有参议权而没有决策权，随着规划项目的增加和级别的提高，公众参与的深度并没有随之加深。许多规划建设项目多是由政府领导召集政府各部门官员，在听取规划设计人员介绍后“拍板”决定的。我国城市规划中市民参与的权力和范围受到许多因素的限制，而市民参与的比例也很小。大部分市民通常只能被动的接受规划方案。