关于全面推进居家养老服务工作的意见-中华人民共和国民政部

上海社区居家养老服务探微

2015年04月01日 09:35 来源：东方早报 | 【打印】

当前，上海的养老服务业面临深度老龄化的挑战，与此同时也迎来了深化改革与加强社会治理的发展机遇，应该说，上海的社区居家养老服务已经位于服务民生与促进经济转型升级的交汇点。

一些街镇做法

各地区做法模式不同，但有共同趋势：一是实现一站式服务、网格化布局，机构、社区、居家开始呈现融合趋势，迎合大多数中国老人的习惯，为居家养老提供专业支撑；二是运行管理更加智能化，互联网、物联网应用大大提升设施人力效率，有效降低成本；三是建设运作从公办向公建民营、委托管理等多种类型摸索，越来越体现出兼有民生保障和现代服务业双重属性，对象也从保障对象逐步扩大到全体老人。

上海市将社区居家养老服务定义为：以家庭为核心，以社区为依托，以专业化服务机构为载体，通过上门、日托或邻里互助的形式，为居家老年人提供生活照料、康复护理等为主要内容的社会化服务。

2000年，在6个中心城区的12个街道小范围试点，2003年开始全面推进并纳入当年“万人就业项目”。2004年起，连续9年列为市政府实事项目，养老服务补贴经费纳入政府财政预算。“十一五”

期间，市、区县、街镇三个层面建立了社区居家养老服务工作网络，通过发展社区老年人日间照料中心、社区老年人助餐点等，解决了部分社区老年人的日间服务和助餐服务需求；依托养老机构、服务网点、家政公司等社区服务资源，拓展“助餐、助浴、助洁、助行、助医、助急”等菜单式、组合式服务内容，社区居家养老服务人数以平均每年4万名左右的速度递增。

截至2011年末，全市共有233家社区助老服务社，326家社区老年人日间服务中心，450家社区老年人助餐服务点，3.3万人的助老服务员队伍。

近两年，市民政部门大力推进老年宜居社区建设，许多街镇立足自身基础，完善和丰富社区居家养老服务内容，形成了一些新的做法。

1.生活服务中心+网上敬老院的线上线下模式。如虹口区欧阳街道，将社区生活服务中心作为为老服务“一条街”，将各类为老服务项目归并。信息平台方面，通过智能居家宝实现对独居老人的应急救助。

2.网格化+信息化的综合服务圈模式。如普陀区曹杨街道，形成养老服务“1520”布局，其含义是5个“久龄”站点，20个老年活动室，1个科技助老平台。这种做法与静安区乐龄生活圈相类似。

3.医疗照护+智能化派送上门的机构社区居家联通辐射模式。如梅陇镇日间照料中心、潍坊街道长者照护之家，以日间照护中心和长者照护之家为基地，向居家派送服务，打通机构、社区和居家，让在家接受比较专业低价的养老服务成为可能。

4.日间照护+喘息服务的升级版托老所模式。如南码头街道以日间照护为主的社区养老模式，将日间照料对象从自理老人转向不能自理老人，服务方式从照料转向照护。

5.浦东康桥的一卡通模式。万达公司与上海银行合作开发老人卡，将养老服务补贴、支付、管理整合在一张卡，形成养老服务大数据。

基本上，各地区做法模式不同，但有共同趋势：一是实现一站式服务、网格化布局，机构、社区、居家开始呈现融合趋势，迎合大多数中国老人的习惯，为居家养老提供专业支撑；二是运行管理更加智能化，互联网、物联网应用大大提升设施人力效率，有效降低成本；三是建设运作从公办向公建民营、委托管理等多种类型摸索，越来越体现出兼有民生保障和现代服务业双重属性，对象也从保障对象逐步扩大到全体老人。

社区居家养老为何难得老人心

现在70岁以上的老年人经历过较为艰难的岁月，加上社会转型、传统文化等因素影响，形成了十分鲜明又看似矛盾的消费心理。有的处处为后代考虑却很少为自己考虑；有的则消费决策高度依赖政府和社会，免费服务来者不拒多多益善，一旦收费则无人问津；有的无法进入公办养老院又不愿进入民营机构，希望购买专业的护理服务不可得或价格偏高。

家庭规模的小型化和居住分离化使家庭养老功能不断弱化，“空巢老人”对专业养老和社区服务的需求与日俱增。以某街道为例，无子女老人、独居老、纯老家庭剔除重复部分，占老人总数1/4至1/3，独居、孤寡老人缺乏交流、精神慰藉和照护应引起关注。从供给看，基本居家养老服务偏重保障和低层次家政服务，且覆盖面不够。目前，按照现行“低保低收入”、残疾、90岁以上等标准和上门申请办法给予上门服务补贴，一些需照护的老人由于条件不符合或未申请未能纳入范围。同时，政策更偏向于改善而不是解决问题。比如现金补贴往往是用于家政且时间不够，重度护理也不过每月50小时的上门家政服务。另外，社区服务系统支持有限。养老设施功能相对单一，“十助”服务以助餐为主。政府购买社会组织服务、公益招投标等项目，服务对象多数有赖于基层组织，因此服务对象其实与政府补贴和服务对象多有重合，而空巢、独居老人往往不愿走出家门融入社区接受服务，粗略估计居家、社区、社会组织服务总规模不会超过老人人口30%。

也要看到失能失智群体增加，医疗护理和提前介护不足，而医养结合、社区养老需发挥支撑作用。国际上一般规律显示，失能半失能老人占老人总数19.1%。我国老人在失能失智后所接受的服务大部分是维持生命的生活照料等消极养老服务模式，低水平生活时间8-10年，是欧美国家3倍左右。社区养老方面，缺少帮助不能自理老人延缓体能、智能衰退的功能。社区卫生服务中心一床难求；政府购买服务项目如精神文化项目、助老康复项目，针对的大部分是自理老人；许多的机构如日间照料中心目前对象以自理老人为主，功能以生活照料为主，事实上行动不便的老人才更需要日间看护，由此带来设施利用率不高。居家养老方面，没有专业的护理员和市场化竞争与管理，助老服务社人员流失多，而由于价格低家政员都不愿意做居家养老服务。

养老服务的消费需求逐步在显现，但市场化、产业化程度不够。从需求看，现在70岁以上的老年人经历过较为艰难的岁月，加上社会转型、传统文化等因素影响，形成了十分鲜明又看似矛盾的消费心理。有的处处为后代考虑却很少为自己考虑；有的则消费决策高度依赖政府和社会，免费服务来者不拒多多益善，一旦收费则无人问津；有的无法进入公办养老院又不愿进入民营机构，希望购买专业的护理服务不可得或价格偏高。

从供给看，以传统的购买服务和公益项目为主，新技术、新产品、新业态、新模式很少。管理和队伍以低水平和自我循环为主，缺少信