加强城市灾害风险管理能力,助力社会和谐发展

加强城市灾害风险管理能力，助力社会和谐发展

摘要：我国是灾害多发国家，没年都因灾害造成巨大损失。随着城市化进程的发展，城市受灾威胁越来越严重。然而，因为历史原因，我国的灾害风险管理能力不足，抗灾物资储备不足，人们对防灾意识不强，抗灾依赖政府。所以，以社区为单位提高居民抗灾防灾意识，改进社区基础设施建设，完善防灾减灾法律，加强城市灾害风险管理能力，推动社会和谐发展。

关键词：灾害；风险管理；城市灾害

中图分类号：x43 文献标识码：a 文章编号：1006-4311（2013）15-0278-02

0 引言

人类的发展史就是与自然灾害作斗争的历史，灾害就像影子一样伴随着人类的发展，频繁发生的各种灾害不断威胁着人类的发展成果。进入21世纪以来，我国的城镇化水平已经超过了50%，城镇化进程取得了辉煌的业绩。由于城市人口密集，经济活跃，环境资源和土地资源负荷沉重，在城市发生同等严重的灾害所付出的代价要大的多，所以在推动城镇化进程中，加强城市灾害风险管理能力，摆在了政府和国家面前。

1 城市自然灾害造成的危害

1.1 我国自然灾害损失严重我国是世界上自然灾害种类最多，灾害损失最为严重的少数国家之一。自20世纪90年代以来，由洪涝、地震、地质、气象、海洋、农业、林业等七大类自然灾害造成

的直接经济损失，约占国内生产总值的3%～6%，约占同年国家财政收入的1/6[1]。进入21世纪以来，灾害损失的规模增加，人类付出的代价更加沉重。灾害造成的直接经济损失每年约2000亿元，其增长速度明显超过全国经济增长，因灾人口伤亡严重，平均每年因灾死亡数万人。

1.2 我国城市受灾严重我国城市面临灾害威胁的形式十分的严峻。资料表明：全国70%以上的大城市，75%以上的工农业生产值和50%以上的人口分布在地震灾害、气象灾害、海洋灾害和洪水灾害都十分严重的东部平原、丘陵及东部沿海地区；全国46%的城市位于地震烈度大于或等于ⅶ度地区，可见我国城市加强城市灾害管理能力有待加强[2]。随着国民经济的快速发展，城市灾害日趋严重。城市人口密集，资产密度大，由于城市是人口密集，资产密度大，城市灾害的危害程度更广，影响范围更大。自然灾害发生后造成的损失也呈上升趋势。所以，防灾减灾能力也不断在拷问着政府的执政能力和居民的素质。

2 我国灾害风险管理目前存在的问题

长期以来我国是农业化国家，由于对于城市灾害的认识不足，一些传统的“重救轻防”的旧观念的影响，我国灾害风险管理还存在许多不足之处，主要表现在以下几点：

2.1 灾害救助法律体系不健全我国在防灾减灾方面出台了几部法律法规，如《防洪法》、《消防法》、《防震减灾法》、《气象法》等，在这些法律中分别对相应的灾害管理部门的权限、责任以及应对灾

害的对策做出了对应的规定。但是，这些法律法规的针对性强，主要表现在对单一灾种，缺乏综合性的、统一的规范。目前，许多发达国家制定了综合性的灾害管理法规，比如，日本在1947年就建立了《灾害救助法》，这部法律是统领国家的灾害防治法规；美国在1969年颁布了防灾减灾的综合性法律《灾害救济法》。

2.2 在防灾减灾方面的资金投入不足近年来，我国经济持续高速发展，国家财政支出也大幅度增加，从1991年的3386.62亿元增加到2011年的109247.79亿元。国家财政用于救灾支出也呈现了增长趋势，但是与国家财政收入增长速度之比明显缓慢，也就是说与国家财政之粗实际上相对来说呈下降趋势。比如在2008年救灾支出只有609.8亿元，救灾支出占财政支出的比例不足1%。

2.3 物资储备不足在1998年，民政部和财政部共同发出了《关于建立中央级救灾物资储备制度的通知》，该通知主要目的是为了提高一些经常发生自然灾害的地区紧急救援能力及灾后的救济工

作顺利的开展。在过去的十年里，全国只有在沈阳、哈尔滨、天津、郑州、合肥、武汉、长沙、成都、西安、南宁共10个中央物资储备库[3]。从地理位置上看，这10个中央救灾物资储备库大部分分布在我国的东南部地区，而西部地区只有成都和西安两个物资储备库。按照民政部的要求，在灾害发生后的24小时内灾民应当得到相应的救助。假如在西部地区发生大的灾害，由于物资储备的不均衡，灾民很难在短时间得到救助。

对于我国复员辽阔，可见现有的物资储备点是不够的，地区分布

存在不均衡的特点。物资储备的品种单一，数量有限。储备物资主要是以单、棉帐篷为主，对于救灾设备，灾民生活的各类物资，医疗用品等无储备。

2.4 灾害管理机制有待完善在美国、日本等发达国家其单项灾害防治法包括了自己国家中经常发生的所有灾种，并对在灾害管理中的各个环节作出了明确的规定；完善的法律指导着这些国家的从上到下的分级灾害管理工作，各职能部门的责任划分明确，在统一的灾害管理机构的指挥下，高效地保证灾害管理中各项工作有序、规范的展开。然而我们国家灾害管理机制主要是在单一灾种中的管理，这种管理模式，由于其职权清晰、组织机构单一、容易指挥调动，所以，在进行单一灾害的管理中，分部门、分灾种的管理方法可以发挥巨大的作用。但是，当出现较大的灾害是或因其引发的灾害链是，就很难做到协调，统筹，体现出救灾混乱，效率低下甚至浪费的局面。

2.5 民众危机意识不强，灾害救济过渡依赖政府众所周知，日本是一个地震频繁发生的岛国，所以，对公民的的防灾减灾教育比较早，基本上日本人从小就要接受防灾抗灾方面的教育，这样，就形成了相对强烈的危机意识，在遇到危机的时候，就能够比较妥善的处理。我国公民的危机意识比较淡薄，思想里缺乏面对危机的意识。比如，在2008年初的低温冰雪灾害中，有很多人就没有认识到此危机的严重性，面对该危机时缺乏处理危机面对危机的能力。同时，长期以来，我国居民的自救互救意识也相对来说比较淡薄。

一般情况下，小灾靠自己，中灾靠互救，大灾就到依赖于政府了。在这中情况下，尤其是在大灾发生过后，往往会错过救灾的最佳时机，造成必要的损失。同时在灾害发生过后，恢复正常的生产、生活就要依赖政府，政府是救灾的主体，没有形成市场化的手段分担灾害风险，保险作用低下。

3 加强灾害风险管理能力

首先，建立完善的灾害风险管理法律制度是防灾减灾的根本。比如，日本作为一个岛国，灾害频繁发生，也催生了具有完善防灾减灾的法律，拥有将近40部各类防灾减灾的法律及政策，每年用于防灾预算占到国民收入的5%左右[4]。再比如，美国在1959年制定了《灾害救济法》之后，先后做了三次修改，每次修改都会扩大了都会逐步完善其制度，主要表现在扩大联邦政府的救助范围，加强紧急管理、全面协调预防、减灾和恢复重建等工作的内容，同时关于城市气象、火灾、地震及特别重大意外事故及公共安全方面制定相应的法律制度。借鉴这些经验，我国也应该逐步建立完善的相关的法律制度。只有法律制度还是不够的，在完善法律制度的同时，还需要人人知法、懂法。也就是做到，在灾害发生后，就法律的角度，让人们知道该做什么，不该做什么，该怎么做。还要做到严格执法，尤其是灾害发生后，人们的意识中还要有法律意识，不能只顾小家，失去大家。而政府又能做到合理的整合资源，和人民一同战胜灾害，使灾害损失在最小。

其次，发挥媒体的灾害应急社会控制中的“动员”、“疏导”作用。