中央银行支付清算系统监管内容及方式研究

中央银行支付清算系统监管内容及方式研究

作者：张志强

中央银行支付清算系统作为国家重要金融基础设施和社会资金运行的大动脉，关系着全社会的资金安全和运转效率、货币政策实的施效果以及经济金融的稳定。当前，支付清算系统作为金融和经济运行的核心基础设施，已在全国金融领域得到广泛重视。随着国民经济持续快速发展以及信息技术的发展．经济金融一体化趋势的加强，各类支付系统的关联度也日益增加，金融活动和支付交易的业务量以惊人的速度突飞猛进，商业银行和其他支付系统参与者所面临系统风险的传播性、危害性也呈现出增加的态势。如何提高支付系统使用效率，加强支付系统运行风险控制，确保支付系统安全稳定运行已成为中央银行工作重心之一。

一、支付清算系统实施监管的国际经验

十国集团中央银行支付结算体系委员会在《中央银行对支付结算系统的监管报告》中对监管含义的描述，对于理解监管内涵具有指导性意义，即“对支付结算系统进行监管是中央银行的一项职能，其目的是通过对正在运行的和计划建设的支付结算系统进行监控，按照安全与效率目标对这些系统进行评估，并在必要时引导系统改造，来提高支付结算系统的安全性与效率”。该定义涵盖了监管的公共政策目标即安全与效率、监管范围及监管活动的内容，具有较好的适用性。

(一) 监管的目标

各国在监管的定义和表述方面有所不同，但中央银行对于支付系统的监管都是以支付系统的安全和效率为主要目标。

(二) 监管的实施

中央银行的监管活动要按照监测、评估、推动变革三个阶段展开。

1.监测。为了实现有效监管，中央银行必须对监管对象进行充分了解，最大程度地获取有关信息，包括：有关系统设计和性能的信息；公开发布的相关规章制度、工作流程、操作细则；发布的业务活动报告及数据；依据中央银行监管标准做出的自我评估报告及内部审计报告等。

2.评估、通过监测获得的信息用来评估系统是否达到了相关政策要求，中央银行将设计评估体系，设置评估指标，运用科学的评估手段，得出相关结论。

3.推动变革。中央银行进行分析和评估之后，如果认为该系统符合相关政策要求，则不需要采取新的措施；如果认定该系统没有达到政策要求，则中央银行有必要推动被监管系统采取相应措施进行变革，就现存问

题进行修正。中央银行可采取道义劝告、公开声明、要求实施改革的法定权利等多种手段来推动被监管系统实施变革。

(三) 监管的标准

中央银行对支付系统的监管，应尽可能采用《重要支付系统核心原则》。它提出了为避免信用风险、流动性风险、运行风险、系统性风险及法律风险应遵循的10项原则。它也是中央银行对支付系统进行监管应采用的核心原则。

(四) 监督方法

1．收集信息。一是从支付系统运行者那里收集书面材料(财务报告、统计数据、制度办法、管理机构的会议记录、审计报告等)。二是通过与有关当事人(运行者、内部和外部审计人员、参与者等)进行讨论。三是通过现场检查。

2．分析信息。确定重要支付系统；使用核心原则和其他与支付系统相关的资料评估所有重要支付系统的设计和运行；评估其他相关机构所作的分析。

3．采取行动。通过讲话和出版物宣传监督目标和政策；劝说支付系统运行者修改制度办法；依据相关条件，为中央结算服务提供条件；与支付系统运行者签订正式协议。

(五) 部分国家支付系统监管的立法经验

在中央银行对支付系统监督的立法方面，很多发达国家和地区以法律法令的形式明确规定了中央银行对支付系统负有的监管责任和监管权力。其中，一些是通过中央银行法进行直接规范，例如瑞士《国民银行法》、比利时《国民银行组织法》、意大利《银行法》，一些是通过专门法律条例进行规范，例如新加坡的《支付系统监督法》、香港的《清算结算系统条例》、加拿大的《支付清算结算法》。从法律法规内容上，一方面明确了中央银行监督责任，例如欧洲中央银行“促进支付系统平稳运行”、比利时“对支付、清算系统的平稳运行进行监管”。另一方面，赋予中央银行监督权力，明确对指定系统具有收集信息、实施监督、促进改革等权力，如新加坡《支付系统监督法》、香港的《清算结算系统条例》。

二、中央银行对支付清算系统监管存在的问题

(一) 法律基础不完备

《中国人民银行法》虽然赋予人民银行“维护支付、清算系统的正常运行”的职责和“对金融机构以及其他单位和个人执行有关清算管理规定的行为”进行检查监督的权利，但是除此之外，还没有其他法律基础与《中国人民银行法》配套，形成完整的法律框架来具体明确人民银行在支付清算系统监管工作中的权责和范围，现行的《现代化支付系统运行管理办法(试行)》、《大额支付系统业务处理办法(试行)》等运行规则，法律层次较低，尚不足以形成中央银行对支付清算系统实施监管的法律支持。虽然赋予央行

“对有关清算管理规定的行为”的检查监督权力，但是对其包含的内容没有给予明确规定，正是这些法律规定的“模糊”，影响了央行支付清算系统监管工作的有效开展。

(二) 行内系统运行未纳入监管范围

行内系统是支付清算系统整体架构中一个组成部分，行内系统是否高效、正常运行直接关系到支付清算系统使用效率。目前，央行仅从系统参与者管理角度对银行机构进行业务管理，缺乏全面系统的风险评估，难以真实反映其行内系统的整体风险状况以及控制水平，并非实现真正意义上的监管。

(三) 监管方式单一、手段匮乏

一是监管手段仍以直接监管为主，监管主要依据行政规章或业务规范，大量运用的是通报、劝导、风险提示等行政手段，缺少法律手段和经济手段。二是监管方式单一。监管通过收集运行信息、事后的考核评价等措施实施，往往是哪儿出了问题监管才到哪里，做不到“事前预警、事中控制”，更是缺乏监管的主动性和超前性。

(四) 监督内容重点不突出

由于监管层次低、监管手段单一，中央银行对支付清算系统的日常监管主要表现为对业务的合规性管理，缺少风险性管理内容，尤其在准入环节和防范系统风险方面，未能建立一套科学的评估体系，难以对整个支付清算系统以及相关接入系统的操作风险、运行管理、安全管理、应急安排等情况，实施全面、准确地评估，致使日常监管职责难于履行到位。

三、监管内容及方式选择

研究各国支付结算体系监管内容及方式，对于更好的完善我国人民银行对支付清算系统监管具有重要的意义。首先应在《中国人民银行法》中确定人民银行对支付清算系统全面监管的地位和权力，科学划分相关部门监管职责，为人民银行有效开展系统全面监督管理提供坚实的法律制度基础。在此基础上应考虑发布《支付清算系统监督法》，制定更加清晰透明的支付清算系统监管框架，明确我国支付清算系统监管的目标、范围、原则、标准和主要方法。结合国情，努力采用国际通行的监管标准来实施支付清算系统的监管，丰富监管手段，考虑在目前采集银行机构支付业务数据的基础上，进一步扩大信息采集范围，以适当形式实现对银行机构行内支付系统的监管。

(一) 树立全新监管理念寓管理于服务之中

央行在执行监管过程中要正确处理好监管与服务的关系，注重监管与服务相结合。既要认真履行监管职责，以系统运行安全和效率为监管目标，维护正常的市场秩序；也要牢固树立服务意识，真正了解银行机构的需要、充分发挥支付清算系统公共服务职能，提供优质的央行服务。央行可通过实施各种服务举措，达到了监管目的，提升了监管效率。一是建立《加入支付系统服务指引》制度．将准入标准和程序公