论行政强制执行制度中的非强制性方式

湖北社会科学2012年第3期

论行政强制执行制度中的“非强制性”方式

方世荣

（中南财经政法大学，湖北武汉４３００７３）

摘要：《中华人民共和国行政强制法》在行政强制执行制度中特别规定了催告履行和协议执行这两种“非强制性”的方式，这是我国行政强制执行立法上的创新。“非强制性”的方式是以“柔性”管理手段来实现与行政强制执行相同的目的，对促使行政相对人及时履行法定义务具有提醒功能、催促功能、协调功能和警示功能，是行政法适当性原则和程序正当原则的体现和贯彻。“非强制性”的方式的实践运用，需正确处理与行政强制执行的关系，并在提前加以运用、增强催告的说服劝导功能，放宽执行协议的条件上加以完善。

关键词：行政强制执行；非强制性方式；运用中图分类号：DF399

文献标识码：A

文章编号：1033-8477（2012）03-0155-04

第十一届全国人民代表大会常务委员会第21次会议通过的《中华人民共和国行政强制法》（以下简称《行政强制法》）已于2012年1月1日起开始生效实施。《行政强制法》对行政强制措施和行政强制执行都作了全面、系统的规定，其中对于行政强制执行，不仅设定了具体种类和实施程序，还特别规定了催告履行、协议执行这类不具有强制性的方式，从而创新了我国的行政强制执行制度。本文试就“非强制性方式”及其运用问题提出一些见解。

一、行政强制执行的方式与“非强制性”的方式

1.行政强制执行的方式。我国《行政强制法》第2条第3

款规定，行政强制执行“是指行政机关或者行政机关申请人民法院，对不履行行政决定的公民、法人或者其他组织，依法强制履行义务的行为。”从法律的这一界定可知，行政强制执行是运用国家强制力的具体行政行为。《行政强制法》第12条列举了行政强制执行的六种主要方式，包括：（1）加处罚款或者滞纳金；（2）划拨存款、汇款；（3）拍卖或者依法处理查封、扣押的场所、设施或者财物；（4）排除妨碍、恢复原状；（5）代履行；（6）其他强制执行方式。上述这些方式按行政法学的传统分类可分为间接强制和直接强制两大类型：

第一，间接强制的方式。间接强制被学界认为是指：“执行机关不直接通过自己的强力措施促使相对人履行义务，而是通过其它间接强制措施达到强制执行的目的。”[1]（p553）间接强制的方式主要是两种：即《行政强制法》第12条第（1）项规

定的“加处罚款或者滞纳金”和第（5）项规定的“代履行”。这两种方式在运用上，行政强制执行机关虽未直接以实力作用于行政相对人的人身或财产，但却以间接的方法迫使行政相对人履行义务，或达到与其履行义务相同的状态。“加处罚款或者滞纳金“通常是以按日加收罚款或者滞纳金的方式，间接促使当事人自己尽快履行原有的义务，否则其将因日期的不断延误而不断增加自己的损失。“代履行”是以让他人代为履行的方式，实现了与当事人自己履行义务相同的状态，并让当事人另行承担代为履行所需要的费用。这种强制方式无须当事人自己亲自履行义务而由行政机关让他人代其履行，这体现了间接性。但这种代履行并不是义务人自己愿意的，它是行政强制执行机关强制当事人接受的后果，当事人还要为此另行承担他人代履行的必要费用，在这个意义上又是强制性的。代履行这种强制方式只针对当事人可替代的作为义务，对不可替代的作为的义务如服兵役、接受行政拘留等就不能实施代履行。至于当事人的法定不作为义务如不在公共场所吸烟等，他人更无法代替，因而也不能运用代履行。

第二，直接强制的方式。直接强制一般被认为是指：“行政机关在适用间接强制没有到达目的，或在紧急情况下来不及适用其它方法时，对法定义务人的人身或财产直接施加实力强制，促使其履行义务的方法。”[1](p550)直接强制与前述间接强制有所不同，它不是强制当事人自己来履行义务，也不是由他人来代替履行义务，而是行政强制执行机关直接以实力

作者简介：方世荣（1956—），男，中南财经政法大学教授、博士生导师。

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作用于当事人的人身或财产，强制实现与当事人自己履行义务相同的内容。《行政强制法》规定的直接强制方式包括：第12条第（2）项规定的划拨存款、汇款；第（3）项规定的拍卖或者依法处理查封、扣押的场所、设施或者财物；第（4）项规定的排除妨碍、恢复原状；第（6）项规定的其他强制执行方式，如依法直接实施的强制收缴、强制拆除、强制拘留、强制服兵役等等。直接强制的方式在强制力度上更大于间接强制方式。

2.“非强制性”的方式。值得注意的是，《行政强制法》除了规定强制执行的各种方式之外，还特别规定了行政强制执行制度中的两种非强制性方式，即催告履行和协议执行。

第一，催告履行的方式。行政强制执行程序中的催告，“是指行政机关在强制执行程序启动后，向根据行政决定负有未履行义务的行政相对人发出通知，催促行政相对人在一定期限内履行义务，并就不履行义务的后果作出警告。”[2](p104)《行政强制法》第35条对催告当事人自己履行义务作了专门规定：“行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。”并要求催告以书面形式作出，须载明履行义务的期限、履行义务的方式、涉及金钱给付的应有明确的金额和给付方式、当事人依法享有的陈述权和申辩权。这是我国在有关行政强制的立法中首次确立催告方式。催告不是实体性的具体行政行为，因为它并不设定实体上的权利义务，只是重申原行政决定中的权利义务及履行方法，并催促对方履行。作为行政强制执行程序中的一个前置环节，它是程序性的措施。催告方式的目的与行政强制执行完全相同，即让行政相对人履行法定义务，但催告本身并未实施国家强制力。

第二，达成执行协议的方式。执行协议是行政强制执行机关在一定条件下与当事人协商达成协议，并由当事人自己按协议履行义务。《行政强制法》第42条对执行协议也作出了明确规定：“实施行政强制执行，行政机关可以在不损害公共利益和他人合法权益的情况下，与当事人达成执行协议。执行协议可以约定分阶段履行；当事人采取补救措施的，可以减免加处的罚款或者滞纳金。”执行协议实际上是行政强制执行机关与当事人双方在平等协商的基础上达成的行政契约。执行协议的目的与行政强制执行也完全相同，同样是让行政相对人履行法定义务，但在方式上也没有实施国家强制力。当然，如果当事人不按执行协议履行义务，行政强制执行机关就要恢复采用具有国家强制力的行政强制执行方式。

以上无论是催告履行还是达成执行协议，都还不是行政强制执行的方式，而是行政强制执行方式之外的非强制性方式。

二、“非强制性”方式的功能

《行政强制法》将催告履行和执行协议规定在行政强制执行过程中运用，使之成为行政强制执行制度的组成部分，这表明了它们的特殊性：第一，非强制性方式所针对的对象是特定的，他们并不是已按期自动履行法定义务的当事人，反之都是尚未按期主动履行义务的当事人。但是，对这些当事人也不是一定要立即采取行政强制执行，而是先运用非强制性的方式来处理。非强制性方式所针对的对象与自觉主动履行义务的当事人有所区别：行政决定作出之后，已主动在法定期限内履行义务的当事人，行政强制执行机关不必催告或与之签订执行协议。因此，非强制性方式所针对的对象，一般都属于未主动履行义务、并可以被实施行政强制执行的当事人。第二，非强制性的方式在行政强制执行中具有独特功能，它能减缓行政强制执行方式的强硬性可能产生的负面作用，形成一定的缓解空间，留出力争促使其自己履行义务而不被强制的余地，以减少行政强制执行的成本和当事人额外增加的损失，缓和社会矛盾冲突。如果采取非强制性的方式仍不能使当事人履行义务，行政强制执行机关便要对其运用行政强制执行方式。第三．非强制性的方式对当事人有一定的约束性。无论是催告当事人履行，还是与当事人达成执行协议，都体现了行政强制执行机关对当事人的约束，这种约束虽不是实施强制力作用的结果，却表现出行政强制执行机关的紧迫催促和后果警示，它以即将启动的国家强制力作为后盾和威慑——

—仍不履行将发生实施行政强制执行的不利后果，这就形成了对当事人精神上的一种压力。正因为此，非强制性的方式也成为行政强制执行制度中的方式。

行政强制执行是要促使行政相对人及时履行法定义务，或者实现与其履行法定义务相同的内容，以保障依法作出的行政决定有效执行，实现和维护行政法上权利义务关系的稳定性。对于行政相对人而言，它属于最具“刚性”的硬管理手段：（1）它在内容上对行政相对人具有损益性，即要履行行政决定，承担法定义务。这里所称的义务，是广义上的不利法律后果的概称。具体内容可以包括承担被剥夺、限制某种权利（如人身权、财产权）的义务，也包括某种直接的作为或不作为义务。但无论如何，都是行政相对人内心不愿、但又须被迫接受的内容。（2）与行政处罚、行政征收、行政征用等其他具有损益性的具体行政行为比较，行政强制执行是国家强制力的现实运用。行政处罚、行政征收、行政征用等的作出，尚只是停留在书面上的决定，行政强制执行则是对书面的决定以强制性手段加以具体落实，即将法律预设的可能性损益变成实际上的损益。（3）行政强制执行通常以执法人员（如警察）、执法器械（如警车、警具、撤除违章建筑的机械等）等暴力工具，直接作用于行政相对人的人身或财产，能极充分、直观地对社会展示国家强制力的运用和效能。

基于行政强制执行的这种“刚性”，它的运用也是有其代价的，这主要有两个方面：一是在现实生活中极易引发行政相对人与行政强制执行机关及其执法人员的尖锐对立冲突，行政强制执行机关必须应对因强力行动带来的不确定后果，防范和处置可能出现的社会安全风险。二是行政强制执行的成本往往高于非强制性的方式，行政强制执行机关要调动实施强制性方式及其保障措施所需要的各种人力、物力资源。同时，行政相对人也需要付出更高的成本，如承担本可以无需承受的滞纳金和代履行费用的支出。对于他们来讲，这当然会承受更大的负担，加重一些履行困难。

在促使行政相对人及时履行法定义务这一根本指向上，