城市空间增长边界探讨_陈锦富

城市空间增长边界探讨

陈锦富 徐小磊

摘要：回顾了城市空间管制思想的发展历程，阐述了城市空间增长边界产生的背景、内涵和作用机制，结合国内外城市蔓延的不同特征和控制目标，得出了中国城市空间增长边界的关注点：关注区域统筹；关注建设用地和非城市建设用地的规划；我国USGB的管理层次划分；土地征用制度的改革；部门间各类空间界线的整合。

关键词：城市空间增长边界 空间管制 城市蔓延

城市空间增长边界(Urban Space Growth Boundary ，以下简称“USGB”)作为城市空间增长管理的政策工具在控制城市蔓延方面发挥了一定的作用，受到国外学者的广泛关注。进入新世纪以来，中国城市空间以前所未有的速度疯狂地扩张，呈现出单个城市圈层扩张与区域建设空间无序蔓延并存的态势，遏制城市乃至区域空间蔓延成为两型社会建设必须予以解决的重要任务。新版《城市规划编制办法》要求编制城市总体规划必须明确划定城市空间增长边界。“城市空间增长边界”正式进入学术研究和城市规划实践探索的视野。但是，USGB 是什么、发挥什么作用、如何发挥作用等问题，《城市规划编制办法》并没有给出规范答案。本文试图从城市空间管制思想的演进，分析讨论国外USGB产生的背景、内涵及作用机理；从比较中外城市空间扩张的不同特征，探讨适应中国城市空间管制需要的USGB管理对策。1城市空间管制思想的演进

对城市空间进行管制并不是现代才有的理念，从城市的诞生之初就已存在。在原始社会和封建社会，经济发展水平相对落后，城市发展比较缓慢，其政治作用大于经济功能。此时社会对城市控制问题的关注不是内部空间的扩张，而是抗拒来自城市外部的冲击。城市的控制措施以保护城市的发展不受外部因素的干扰为主要目的。早期城市外围的城墙、护城河等可被视作古时的USGB，但它的主要作用是防御，控制发展的作用并不明显。

18世纪工业革命以后，随着自由资本主义经济的迅速发展，工业革命的巨大生产力推动城市进入快速发展时期。此时的社会主流思想是古典自由主义，“自由主义作为维护个人自由、市场自由，强调个人权利和社会自然状态高于国家权力的政治思想，其典型代表亚当·斯密认为，一个国家最好的经济政策就是对私人经济活动不加任何干预的经济自由主义”。①在这种思想主导下，城市的发展是一种完全由市场决定的、放任的发展，主要表现为城市空间无节制、无序的外拓扩展。

然而市场不是万能的，进入19世纪，市场在社会运行中暴露出来的失效现象，如公共

设施提供不足、垄断、外部负效应等导致了城市中出现环境卫生危机、城市拥挤、住房短缺等社会问题。许多有识之士开始提出一些新的发展设想替代原有的工业城市，最典型的是霍华德提出的田园城市理论。田园城市的一个重要思想就是在城市的外围规划一条绿带控制城市的蔓延。1940年代，由艾伯克隆比主持的大伦敦规划中采用了霍华德的田园城市理论。大伦敦的规划结构采用单中心同心圆的模式，在距离伦敦中心40公里的半径范围内，由内到外划分了4个圈层：内城圈、城郊圈、绿带圈和乡村圈。其中内城圈的产业和人口向外围迁移，城郊圈的发展受到严格的控制，绿带圈内部禁止城市建设，乡村圈承担内城圈转移出来的产业和人口。在这个结构模式中，绿带圈是城市空间增长的界线，具有控制城市蔓延，提升城市内部环境的作用。

面对1929年的世界经济危机，自由资本主义无法给出合理的解释，其地位开始受到动摇，国家干预主义逐渐走上历史舞台，代表人物是英国经济学家凯恩斯，他主张对国家经济的全面干预，强调政府在经济发展中的主导作用。反映在城市建设方面，就是政府在城市资源配置方面的作用得以加强，城市空间管制的思想逐渐取代了放任发展的思想。二战以后，欧洲的城市建设基本上是在这种思想的指导下展开的。但是在美国，自由资本主义仍然有较大的发展空间，而且由于美国政府和欧洲国家的政府在政府架构与对私有财产的控制力方面有较大的不同，城市的发展呈现出一种更为自由的发展模式。20世纪初，郊区化在美国已经初露端倪，到了1950年代美国城市的郊区化现象进一步演化为城市蔓延。为了保护生态环境，复兴传统的城市中心，城市增长管理的思想应运而生，其中以新城市主义和精明增长最为典型。新城市主义和精明增长都关注对城市蔓延问题的控制，均构想了一种紧凑型的城市空间扩展和规划理念。二者均主张在城市的外围设置USGB。所不同的是，新城市主义注重从物质空间规划的角度强调城市的紧凑发展，而精明增长更多的从城市政策角度引导城市的集约发展。

2 城市空间增长边界产生的背景、内涵和作用机制

2.1城市空间增长边界产生的背景、内涵

1950年代以后，美国大城市中心区人口增长缓慢，甚至零增长或负增长，与此同时郊区人口增长迅速；到了1970年代，在经济发展和汽车普及的推动下，“郊区化”现象进一步推进，大量人口迁居到郊区，但人们工作仍然在中心区；进入1980年代，工业区和办公区也开始进入郊区，郊区的迅速发展和中心区的持续衰退并存。这种失控的城市化地区蔓延现象被称为“城市蔓延”。Burchell认为“城市蔓延”具有以下特征：“低密度的土地开发；空

间分离、单一功能的土地利用；蛙跳式或零散的扩展形态；带状商业开发；依赖小汽车交通的土地开发；牺牲城市中心的发展进行城市边缘地区的开发；就业岗位的分散；农业用地和开敞空间的消失”。②毫无疑问，这种城市蔓延造成了城市外围土地的浪费，破坏了城市周边的农地和生态用地，同时造成城市中心区的功能衰退和内部功能的单一等问题。

为遏制城市的蔓延，美国创设了新的政策管理工具——城市空间增长边界。通过在城市的外围设定发展边界，把城市的发展限定在一定的区域内，合理安排发展的区位和时序，从而达到保护外围生态区域、提高城市内部土地利用强度的目的。从根本上来说，USGB是一种基于城市空间发展管制目的的管理措施。“城市增长界线范围内应包含现已建设土地、闲置土地及足以容纳20年规划期限内城市增长需求的未开发土地，地方政府必须对土地供应情况进行监督，并定期考查有无必要对现有增长界线进行调整”。③城市空间增长边界的主要管理理念是协调，即对一些超越地方范畴的问题进行区域性协调并提出解决措施。它的主要目的不是限制城市空间的发展，“是对发展的过程和地点进行管理，是一种多目标的管理模式”。④

2.2城市空间增长边界的作用机制

从根本上来说，USGB管理模式是通过公共政策的手段来影响城市土地利用和分配，进而达到影响土地价值的目的。1980年代，Whitelaw、Knaap和Nelson分别从土地供应、开发时间以及地理位置三个角度对USGB的作用进行了分析和论证。

1)土地供应

Whitelaw认为，在理想模式下，如果没有

USGB，受区位因素的影响，土地价值是由城市中心

区向外逐渐递减的；划定USGB以后，城市可以提

供的土地受到制约，USGB以内的土地由于其可进

行城市建设而价值上升，USGB以外的土地不允许

进行城市建设而价值下降，在USGB处是土地价值

的突变点。Rm代表在没有USGB的情况下，城市

土地价值的梯度变化曲线，Rg代表在U2处设置了

USGB以后，城市土地价值的变化曲线。USGB建

立以后，界线内的土地价值上升，界线外的土地价值下降。UGB在供应方面的限制作用

资料来源：冯科等. 管理城市空间扩展:UGB及其对中国的启示[J]. 中国土地科学，2008(3) .