济南土地利用总体规划

济南市土地利用总体规划（2006－2020年）
（送审稿）
济南市人民政府
二○一一年八月
目录
前言 (1)
第一节指导思想 (1)
第二节规划依据 (1)
第三节规划期限与范围 (3)
第一章规划背景 (4)
第一节土地利用现状 (4)
第二节上一轮规划实施评价 (5)
第三节土地利用面临的机遇与挑战 (7)
第二章土地利用战略与目标 (10)
第一节规划原则 (10)
第二节经济社会发展战略与目标 (11)
第三节土地利用目标 (13)
第四节规划基本策略 (16)
第三章土地利用结构调整与布局优化 (19)
第一节结构调整与布局优化原则 (19)
第二节土地利用结构调整 (20)
第三节土地利用布局优化 (23)
第四章土地利用区域调控 (28)
第一节土地利用综合分区 (28)
第二节土地利用功能分区及管制 (31)
第三节县（市、区）规划指标调控 (35)
第五章农用地保护 (36)
第一节严格控制耕地减少 (36)
第二节加强基本农田保护与建设 (37)
第三节科学利用园地与林地 (38)
第四节加大土地综合整治力度 (39)
第六章建设用地调控 (40)
第一节节约集约利用建设用地 (40)
第二节建设用地空间管制 (44)
第三节建设用地空间管制规则 (45)
第七章中心城区土地利用 (48)
第一节中心城区规划控制范围及发展定位 (48)
第二节中心城区人口及用地规模 (48)
第三节中心城区建设用地空间管制 (49)
第八章土地利用重大工程与重点建设项目 (51)
第一节基本农田保护工程 (51)
第二节生态环境建设工程 (52)
第三节土地综合整治 (54)
第四节重点建设项目用地 (56)
第九章规划实施保障措施 (60)
第一节规划实施的行政措施 (60)
第二节规划实施的法律措施 (61)
第三节规划实施的经济措施 (62)
第四节规划实施的技术手段 (64)
第五节规划实施的公众参与机制 (65)
第十章附则 (66)
文本附表 (67)
前言
第一节指导思想
围绕全面建设小康社会的目标，以科学发展观为指导，坚持保障发展和保护资源并重，贯彻“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”的基本国策，落实最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度，推进城乡用地结构和布局优化，统筹协调市域内各类、各业土地利用关系，提高用地效益和水平，强化用地调控和管理，促进全市经济社会与资源环境全面协调可持续发展，为加快全市现代化建设提供支持和保障。

第二节规划依据
1、《中华人民共和国土地管理法》
2、《中华人民共和国城乡规划法》
3、《中华人民共和国农业法》
4、《中华人民共和国森林法》
5、《中华人民共和国环境保护法》
6、《中华人民共和国环境影响评价法》
7、《中华人民共和国水土保持法》
8、《中华人民共和国水土保持法实施条例》
9、《中华人民共和国土地管理法实施条例》
10、《基本农田保护条例》
11、《国务院办公厅转发国土资源部关于做好土地利用总体规划修编前期工作意见的通知》（国办发[2005]32号）
12、《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》（国发[2006]31号）
13、《国务院关于促进节约集约用地的通知》（国发[2008]3号）
14、《土地利用总体规划编制审查办法》（中华人民共和国国土资源部令第43号）
15、《国土资源部办公厅关于印发市县乡级土地利用总体规划编制指导意见的通知》（国土资厅发[2009]51号）
16、《全国土地利用总体规划纲要（2006—2020年）》
17、《全国林地保护利用规划纲要（2010-2020年）》
18、《山东省土地利用总体规划（2006—2020年）》
19、《山东省国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》
20、《济南市国民经济和社会发展第十一个五年规划》
第三节规划期限与范围
一、规划期限
以2006—2020年为规划期。

2005年为基期年，2010年为近期目标年，2020年为远期目标年。

二、规划范围
济南市行政辖区内所有土地，包括历下区、市中区、槐荫区、天桥区、历城区、长清区、章丘市、平阴县、济阳县、商河县，总面积799851公顷。

第一章规划背景
第一节土地利用现状
根据2005年土地利用变更调查结果，全市土地总面积799851公顷。

农用地560515公顷，占全市土地总面积的70.08%，其中耕地366994公顷，主要分布在济阳县、商河县、平阴县、章丘市及历城区、长清区的平原地区及沿河滩地区；园地29104公顷，主要分布在历城区及章丘市、长清区、平阴县低山丘陵区；林地76182公顷，主要分布在长清区、章丘市和历城区的山区和丘陵地区，平原地区分布较少；其他农用地88235公顷，主要分布在章丘市、长清区、济阳县、商河县等地。

建设用地138210公顷，占全市土地总面积的17.28%，其中城乡建设用地116012公顷，交通水利用地18750公顷，其他建设用地3448公顷。

其他土地101126公顷，占全市土地总面积的12.64%，其中水域18521公顷，自然保留地82605公顷。

第二节上一轮规划实施评价
上一轮土地利用总体规划从1996年开始编制，规划期为1997—2010年。

上一轮规划按照对农地和非农地实行严格用途管制的要求，把保护耕地、严格控制非农建设用地作为重点，统筹安排各业用地，努力实现土地利用方式的根本转变，促进土地资源集约利用和优化配置，实现耕地占补平衡，为国民经济持续、快速、健康发展提供土地保障。

一、上一轮规划主要控制指标执行情况
（一）耕地保有量。

上一轮规划确定2010年的耕地保有量目标为374937公顷，耕地总量比1996年增加667公顷。

根据土地变更调查结果，从1996年到2005年，规划实施期间济南市耕地总量减少了7276公顷。

2005年耕地总量为上一轮规划的耕地保有量目标的97.88%。

（二）基本农田保护面积。

上一轮规划确定2010年基本农田保护面积为321900公顷。

根据土地变更调查结果，2005年底，济南市基本农田保护面积为321340公顷，比上一轮规划规划目标减少了560公顷。

（三）城乡建设用地规模。

上一轮规划确定2010年城乡建设用地规模为107277公顷。

根据土地变更调查结果，2005年底，济南市城乡建设用地规模为116012公顷，比上一轮规划目标增加了8735公顷。

2005年城乡建设用地规模为上一轮规划目标的1.08%。

（四）新增建设占用耕地规模。

上一轮规划确定1996~2010年新增建设用地占用耕地规模为7793公顷。

1996~2005年实际占用耕地面积为13349公顷。

二、上一轮规划实施成效
上一轮规划实施取得的主要成效有：
一是强化了对耕地特别是基本农田的保护，基本实现了耕地占补平衡目标，基本农田保护率稳定在86%以上。

二是抑制了建设用地的盲目扩张。

划定城镇建设用地控制范围，以供给引导和制约用地需求，有效改变了过去建设项目用地选址随意、布局分散的局面。

三是各类用地综合效益明显提高，促进了经济社会的发展。

农用地地均GDP由1996年的1.43万元／公顷提高到2005
年的2.36万元／公顷，建设用地地均GDP由1996年的49.80万元／公顷提高到2005年的126.19万元／公顷。

四是增强了土地利用、土地管理的规划意识，确立了土地利用总体规划的“龙头”指导地位，维护了规划的严肃性。

三、上一轮规划实施中存在的问题
上一轮规划也存在不足。

具体表现为，建设用地供需矛盾较突出，土地利用总体规划的法律权威性尚未得到很好的体现，生态优先和节约集约用地的理念在规划中未能充分体现。

第三节土地利用面临的机遇与挑战
一、土地利用面临的机遇
（一）科学发展观的深入贯彻落实，将进一步促进土地利用管理的规范化、科学化、制度化。

党中央、国务院和各级地方党委、政府坚持以科学发展观统领土地管理工作，贯彻落实最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度，这将更加有利于耕地保护目标的实现，有利于加快经济建设中粗放型、外延型土地利用方式的转变，从根本上促进土地利用管理的规范化、科学化、制度化。

（二）统筹城乡协调发展的历史要求，将进一步推动土地管理机制的创新和完善。

在我国改革发展的历史进程中，土地问题始终是一个带有全局性、根本性和战略性的重大问题。

统筹城乡协调发展的历史性要求，为土地管理制度的创新和完善提供了重要机遇。

这将有利于推进农村土地管理制度改革，充分发挥市场对土地资源的配置作用，大力实施城乡土地资源的深度整合和优化配置，促进和支持社会主义新农村建设。

（三）建设现代化省会城市，将进一步加快土地利用方式转变，促进节约集约用地。

济南是山东省的省会城市，要率先建设全面小康社会、率先实现基本现代化，最大程度地发挥辐射带动作用，客观上要求优化土地利用结构与布局，节约集约用地，提高土地利用效益和水平，增强土地综合承载能力，为保障经济社会又好又快发展奠定基础。

二、土地利用面临的挑战
（一）耕地保护形势依然严峻。

保持一定数量和质量的耕地是全市经济社会可持续发展的根本保障和义不容辞的责任。

城镇化、工业化的推进将不可避免地仍要占用部分耕地，但耕
地后备资源不足，分布偏远、零散，且开发利用的生态环境约束较大，制约了耕地资源补充能力，保持耕地占补平衡的难度进一步加大。

（二）建设用地的供需矛盾更加突出。

全市正处于城镇化、工业化快速发展阶段，城镇工矿用地需求量将在相当长时期内保持较高水平；推进城乡统筹和区域一体化发展，还将需要一定规模的新增建设用地作为支撑。

但是，可用作新增建设用地的空间十分有限，各项建设用地的供给面临前所未有的压力，保障经济社会发展用地的难度进一步加大。

（三）统筹土地利用的任务更加艰巨。

经济社会的快速发展和人民日益丰富的物质生活，对交通、水利、能源、教育、居住等基础和公益设施建设需求日益增长，土地利用目标日益多元化，统筹协调各类、各业用地的难度进一步加大。

（四）土地生态建设和环境保护的任务更加繁重。

在快速城镇化的背景下，全市对生态环境建设的认识高度不够，实现生态建设目标的途径和手段考虑不足，土地生态环境形势十分严峻，土地生态建设和环境保护的任务更加繁重。

第二章土地利用战略与目标
第一节规划原则
一、生态优先原则
优先保护国土生态屏障用地，拓展城乡生产和绿色空间，构建土地利用景观风貌，充分协调土地利用与生态环境建设的关系，促进生态文明发展，建设环境友好型社会。

二、耕地保护原则
严格保护耕地特别是基本农田，加大土地综合整治力度，提高粮食综合生产能力，坚持耕地占补平衡，实现耕地数量不减少、质量有提高。

三、节约集约原则
建设资源节约型社会，加强政策引导，转变用地方式，严格控制建设用地规模，积极盘活存量建设用地，加大城乡建设用地统筹力度，促进各项建设节约集约用地，积极拓展建设用地新空间。

四、保障发展原则
围绕全市国民经济和社会发展目标，科学安排各类、各业
用地，优先保障基础设施用地、民生用地，重点保障现代服务业、先进制造业、高新技术产业发展用地，不断提高土地资源对经济社会全面协调发展的保障能力。

五、因地制宜原则
根据土地资源空间分布特征，优化用地结构与布局，宜农则农，宜建则建，结合土地区域特点，明确区域土地利用方向和差别化区域管制规则，加强区域土地利用调控和引导。

第二节经济社会发展战略与目标
一、经济社会发展战略
济南市是山东省省会，是著名的泉城和国家历史文化名城，环渤海湾地区南翼和黄河中下游地区的中心城区。

规划期间济南市经济社会发展战略为：规划至2020年，把济南市建成具有独特自然风貌、深厚历史文化底蕴、浓郁现代化气息、代表山东形象的区域中心城市；率先全面实现小康社会，基本实现现代化，成为经济实力雄厚、物质财富充裕、社会事业发达、服务功能完善的繁荣城市；推进城乡协调发展，建设服务设施完善、就业机会充分、居民生活舒适、人居环境良好的宜居城市；
正确处理经济社会发展与资源环境的关系，以资源节约和生态保护为前提，充分考虑土地资源、环境承载力对经济社会发展的影响，保持并提高济南市可持续发展能力。

二、经济社会发展目标
到2010年全市GDP达到3800亿元，年均增长13%。

地方财政一般预算收入达到230亿元，年均增长17%。

社会消费品零售总额达到1800亿元，年均增长17%。

固定资产投资累计完成7200亿元，年均增长18%。

产业结构进一步优化，达到工业化较高级阶段，基本实现现代化。

到2020年全市GDP 达到9000亿元左右，从2010年到2020年年均增长9％，完成工业化，城市发展水平从基本现代化向全面现代化提升。

到2010年全市总人口达到714万，城镇人口达到478万，城镇化水平达到67.00％左右；到2020年全市总人口达到840万，城镇人口达到670万，城镇化水平达到79.70％以上。

以中心镇为基础，统筹安排中心城区和镇的公共服务、基础设施建设，工业反哺农业，城市支持农村，大力推进社会主义新农村建设，统筹城乡发展。

第三节土地利用目标
一、总体目标
坚持生态优先、严格保护、城乡统筹、节约集约；确保生态用地保护积极有效，生态屏障功能充分发挥；努力实现耕地占补平衡，耕地质量全面提升；城乡建设用地布局合理，节约集约用地水平明显提高的土地利用目标，坚持资源节约与环境保护相结合，提高土地产出率，实现土地高效利用。

二、具体目标
（一）耕地保有量和基本农田保护目标。

实行最严格的耕地保护制度，切实保护耕地特别是基本农田。

加强基本农田集中区建设，基本农田在空间上得到全面落实，优质耕地得到永久保护。

规划到2020年，全市耕地保有量保持在365845公顷，其中到2010年，全市耕地保有量保持在366251公顷。

规划期内全市基本农田保护面积保持在320018公顷以上。

（二）建设用地总规模目标。

严格控制建设用地总规模，合理确定城乡建设用地结构和布局，引导农村居民点向城镇和中心村集中，控制和引导城镇工矿用地向园区和城镇集中。

规
划到2020年，全市建设用地总规模控制在157389公顷以内，其中城乡建设用地规模控制在128187公顷以内，城镇工矿用地规模控制在69370公顷以内，交通水利及其他用地规模控制为29202公顷。

其中到2010年，全市建设用地总规模控制在145312公顷以内，其中城乡建设用地规模控制在121069公顷以内，城镇工矿用地规模在58217公顷以内，交通水利及其他用地规模控制为24243公顷。

（三）新增建设用地规模目标。

控制新增建设用地规模，统筹存量与增量建设用地，强化对非农建设占用耕地的控制和引导，严格执行土地利用计划。

规划到2020年，全市新增建设用地总量控制在21097公顷以内，其中新增建设用地占用农用地规模控制在16564公顷以内，新增建设占用耕地规模控制在14225公顷以内。

其中，2006—2010年，全市新增建设用地总量控制在7908公顷以内，其中新增建设用地占用农用地规模控制在5751公顷以内，新增建设占用耕地规模控制在4784公顷以内。

（四）土地整治目标。

积极稳妥地开展田、水、路、林、村、房综合整治和工矿废弃地复垦，促进耕地后备资源适度开发，在改善生产生活条件和生态环境的同时，增加有效耕地面积，确保耕地占补平衡。

规划到2010年和2020年，土地整理复垦开发补充耕地规模分别不少于4784公顷、14225公顷，其中废弃工矿用地复垦补充耕地860公顷，农用地整理补充耕地6668公顷，农村居民点整理补充耕地2547公顷，其他土地开发补充耕地4150公顷。

规划期内，年均新增耕地1000公顷左右。

（五）土地集约利用目标。

立足全市经济社会发展条件与目标，充分利用闲置和低效建设用地，节约集约用地，提高土地利用效率，有效保障科学发展的用地需求。

规划到2020年，全市人均城镇工矿用地控制在143平方米以内；农村居民点人均用地面积逐步控制在150平方米以内。

规划到2010年，全市人均城镇工矿用地控制在147平方米以内；通过迁村并点，提高城镇化率，减少“两栖人口”占地等，使全市农村居民点用地面积明显减少。

（六）土地生态建设环境保护目标。

森林生态系统和湿地生态系统的保护取得明显成效，水土流失区域得到基本整治，农用地特别是耕地污染得到有效防治，区域生态环境得到有效改善。

在南部泉水补给区和沿河划定生态控制线，进行生态清退，保护生态环境，提高土地生态环境质量。

规划到2020年，切实加强湿地保护，生态用地面积不小于50万公顷，生态用地占土地总面积的60%以上。

全市林木覆盖率达到并稳定在36%以上，矿山土地复垦率达到100%。

第四节规划基本策略
一、体现土地利用总体规划的主导地位
土地利用总体规划是全市调控土地的基本手段，是指导全市土地利用的纲领性文件，增强土地利用总体规划的权威性、科学性和实效性，其他涉及用地的规划必须符合土地利用总体规划，落实最严格的耕地保护制度和节约用地制度，实施可持续发展战略。

二、促进经济社会增长方式的转变
规划立足全市经济社会发展水平，突出中心城区建设，引
领全市经济社会又好又快发展；从环境保护、人地协调共生的角度出发，尽可能利用和维护自然生态环境，努力提高生活质量，环境质量和现代化水平；将建设用地的再开发利用纳入土地利用重大工程，加大再开发利用的力度，促使建设由以占用农用地的外延扩张为主转向以盘活存量、挖掘潜力为主的方向转变，实现增长方式转变的战略。

三、实现统筹城乡用地的差别化管理
依据全市自然资源禀赋和经济社会发展的现状，进行国土空间总体优化布局，划定用途管制区。

提倡以人为本、生态优先、整体最优、适度分配、持续协调、动态发展，调整和优化土地利用结构，实现城乡互动，共同发展。

切实加强对县（市、区）规划各项指标的调控，实现分类分区引导、各有侧重的土地利用差别化管理。

四、科学协调规划目标时序与布局
优先保障国家和省级重点建设项目用地，突出民生和公益建设用地，近期土地利用结构优化本着“严控总量、理性增长”的原则，集约高效地建设中心城区，引导城镇用地集中紧
凑发展，控制非农建设占用耕地。

五、强化保障措施与实施评价
健全规划实施管理制度，强化经济激励约束措施，完善规划基础建设，确保规划目标的实现。

根据需要不定期对土地规划的实施情况进行评估，掌握规划实施动态和存在的突出问题，及时制订有针对性的规划管理决策，实现对规划实施的有效调控。

第三章土地利用结构调整与布局优化
第一节结构调整与布局优化原则
一、优先布设国土生态屏障网络用地
维护和改善自然山水格局，严格保护湿地、水源涵养区和泉水补给区，保护和恢复城乡连续的生态区域和绿色隔离带，构建核心生态网络体系。

在保证生态系统连续性和完整性的前提下，按最大的生态适宜度安排各类用地。

二、优先保护耕地与基本农田
确保耕地保有量目标实现。

优先将集中连片的优质耕地划为基本农田，重点加强基本农田集中区建设和保护。

协调好基本农田与各类用地的空间布局关系。

在保持基本农田布局基本稳定的基础上，按照总量不减少、用途不改变、质量有提高、布局更集中的要求，对基本农田进行适当调整。

三、保障基础设施建设用地
依托城镇工矿用地的空间格局，确保交通、水利、能源等基础设施的空间分布与人口经济的空间集聚相协调。

统筹安排省级以上重点基础设施项目和地方基础设施项目用地。

四、统筹安排城乡建设用地
以建设用地集约高效利用为目标，优化城镇村内部用地布局，构建功能完善、有机联系、相互协调的城乡建设用地体系。

五、适度开发其他土地
在保护土地生态环境的前提下，因地制宜，适度开发其他土地。

六、协调上下游企业需要
产业布局要充分考虑上下游企业间的物流和发展产业集群的需要。

第二节土地利用结构调整
为保障规划目标的实现，根据土地利用现状和经济社会发展需求，对总体结构做以下调整。

2005年全市农用地、建设用地、其他土地现状比例分别为70.08%、17.28%、12.64%，规划到2020年三者比例分别调整为70.43%、19.67%、9.90%，各类用地结构调整方案如下。

一、农用地
全市2005年农用地面积560515公顷，至2020年农用地面积约为563314公顷，其中到2010年农用地面积调整为563110公顷。

2005年耕地、园地、林地、其他农用地现状面积占全市农用地总面积的比例分别为65.47%、5.19%、13.59%、15.75%，规划到2020年分别调整为64.95%、5.23%、14.51%、15.31%，其中到2010年分别调整为65.04%，5.23%，14.24%，15.49%。

2005年耕地面积为366994公顷，规划至2020年面积达到365845公顷，其中到2010年面积调整为366251公顷。

规划期内基本农田保护面积为320018公顷。

2005年园地面积为29104公顷，规划至2020年面积达到29460公顷，其中到2010年面积调整为29429公顷。

规划期内增加356公顷。

2005年林地面积为76182公顷，规划至2020年面积达到81763公顷，其中到2010年面积调整为80190公顷。

规划期内增加5581公顷。

2005年其他农用地面积为88234公顷，规划至2020年面积达到86246公顷，其中到2010年面积调整为87240公顷。

规划期内减少1988公顷。

二、建设用地
全市2005年建设用地面积138210公顷，到2020年建设用地总面积控制在157389公顷以内，其中到2010年面积控制在145312公顷以内。

2005年城乡建设用地、交通水利及其他用地占全市建设用地总面积的比例分别为83.94%、16.06%，规划到2020年分别调整为81.45%、18.55%，其中到2010年分别调整为83.32%、16.68%。

各类建设用地调整如下：2005年城乡建设用地面积为119460公顷，规划至2020年面积达到128187公顷，其中到2010年面积调整为121069公顷。

规划期内增加12175公顷。

2005年交通水利及其他用地面积22198公顷，规划至2020年总面积达到29202公顷，其中到2010年面积调整为145312公顷。

规划期内增加7004公顷。

三、其他土地
2005年全市其他土地面积为101126公顷，规划到2020年调整为79148公顷，其中到2010年面积调整为91429公顷。

2005年水域及自然保留地占全市其他土地总面积的比例分别为18.42%、81.58%，规划到2020年分别调整为23.53%、76.47%，其中到2010年分别调整为18.31%、81.69%。

第三节土地利用布局优化
依据全市自然条件、经济社会发展状况，构建“一脊两翼”的土地利用空间格局：中部城镇建设区为济南发展的“一脊”，是城镇建设发展的主体；北部农业发展区和南部生态保护区是粮食生产和生态涵养的重要功能区，形成“两翼”。

在充分考虑土地适宜性和生态保护要求的基础上，对各类用地布局进一步优化。

一、国土生态屏障用地
维护“山、泉、湖、河、路、城”的自然空间格局，布设沿黄河、小清河，徒骇河、玉符河等河流以及沿绕城高速公路、G104、G220、G309等道路的生态网络，完善南部山区、北部。