第八讲 新公共管理与政府再造

三、政府再造的背景
（一）政府角色膨胀 第二次世界大战以后，受国家干预和福 利国家观点的影响以及计划经济的影响，政 府职能急剧扩张，政府角色不断膨胀。政府 虽然管的事情很多，但是社会问题却同样层 出不穷，因而引发了人民对政府治理能力的 怀疑，也就是所谓的政府失灵问题。
（二）财政状况的恶化 工业化国家向福利国家的发展，政府支 出不断增加，这对政府的财政构成了巨大的 压力，同时，仅依赖增税以缩减预算赤字有 困难，因此，通过改革政府以控制财政赤字 便成为一个可行的手段。
1、导航型的政府
2、竞争性的政府 3、任务导向的政府 4、结果导向的政府 5、顾客导向的政府
6、有企业心的政府
7、分权化的政府 8、属于社区的政府 9、预防性的政府 10、市场导向的政府
二、政府再造的“五Ｃ策略”


奥斯本和普兰斯特克(Plastrik)将上述十项 策略加以整合，提出了政府再造的“五Ｃ策 略”： （一）核心策略(Core Strategy) （二）影响策略(Consequences Strategy) （三）顾客策略(Customers Strategy ) （四）控制策略(Control Strategy ) （五）文化策略Culture Strategy)
（四）从强势国家的单独治理到国家与 社会共同治理
公共问题的日益复杂化，社会行动之间 的相互依赖性，以及国家的建设和发展事实 上需要政府和社会力量的共同努力和合作， 使得政府部门已经无法成为一个唯一的治理 者，政府必须与民众、社会和其他组织共同 治理、共同管理、共同生产与共同配臵。因 此，政府、社会、公民的共治已成为当代重 要的治理模式。发展政府与民间的伙伴关系， 落实民间社会与政府共同治理的合作关系， 已成为中国政府再造的重要策略。
“公民宪章”运动的指导原则： （1）明确服务标准； （2）透明度； （3）顾客选择； （4）礼貌服务； （5）完善的监督机制； （6）资金的价值
竞争向合作的转变（布莱尔政府）
原因－－“撒切尔时期的行政改革在引入竞争机制的同时却忽 视了部门之间的合作与协调，带来了碎片化的制度结构。” 目标－－打破保守党改革所造成的部门分裂现状，更好地协调 部门间关系，更有效地解决跨部门的社会问题
二、政府再造
“政府再造”一词，在很大程度上标明了 如今人们在行政改革问题上的观念更新。政 府再造不只是注意政府在量上面的成长，而 更重要的是质的方面的改变。 它更能表明我们这个时代政府改革的本 质，即政府改革将涉及改变国家与社会、政 府与市场、政府与市民、政府与企业诸多关 系的调整，涉及政府治理的观念、结构、方 式和方法的变革；既涉及政府内部组织、运 作程序的调整，更涉及外部关系的调整。
（五）从政企不分、政府管制到政企分开、 放松管制
中国传统政企关系最大的特点在于政企不 分。改革政府与企业的关系，最核心在于：
（三）从以政府为本位和中心到亲市场的政府 中国实行计划经济的教训表明，全方位的 政府管制经济事实上导致了社会资源和财富 的浪费，也导致了政府的行政效率低下。中 国的行政改革的一个战略目标在于建立一个 亲市场的政府，即在政府和市场的关系上， 要充分发挥市场的平等性、竞争性、开放性 在资源配臵过程中的作用，凡是市场能发挥 优势的地方，充分让市场发挥作用。
企业型政府(Entrepreneurial Government)与
政府再造(Reengineering Government )
第一节
政府再造的内涵与背景
一、再造的内涵
（一）再造的定义
美国管理大师汉默(Hammer)和钱皮(Champy)认 为，“再造”是对组织流程的基本问题进行反 思，并对它进行彻底的重新设计，以便在成本、 质量、服务和速度等衡量组织绩效的重要尺度 上取得激烈的改善。再造的特点是： 1、剧烈性 2、彻底的 3、流程 4、重新设计
（三）新“右派”意识形态的影响 针对国家干预和福利国家政府的弊病， 以公共选择为代表的新右派对此进行不断的 抨击，他们认为政府失灵不亚于市场失灵， 强调市场机制，主张将政府的角色、功能和 规模缩小，主张通过市场机制提供公共服务。
（四）国际化与国际竞争的压力 国际竞争的压力迫使一个国家的政府不 仅必须和它国的法律制度和政策相协调，而 且必须以更有效率的方式应付复杂多变的经 济环境。
二、企业型政府

所谓企业型政府，系指政府部门由一群 富有企业家精神的公共管理者组成，他们能 够运用各种创新的策略，使原本僵化的官僚 体制恢复活力，并有效运用资源以提高政府 的效率。
（一）基本特征
1、重视成本--效益关系 2、强调顾客导向 3、强调市场机制，重视选择和竞争 4、授予权能 5、创新与改革

第五节 中国政府再造
一、中国政府改革的反思
（一）改革的成效
1、整个社会对政府改革取得了共识，认为不进行政府改革，经 济改革与社会发展难以持续； 2、政府机构扩张的总体势头得到了一定程度的遏制，机构本身 向精减的方向发展； 3、开始以重塑政府职能而创新政府体制； 4、在理顺关系，特别是政企关系上，有了突破性进展； 5、公务员和公职制度正在实现从特殊主义的偏狭制向普遍主义 的功绩制的转换；
ห้องสมุดไป่ตู้
二、英国政府再造
英国政府再造方案，主要有效率稽核、财务管 理改革方案、续阶方案、公民宪章以及民营化： （一）效率稽核 （二）财务管理改革方案 （三）续阶方案 （四）公民宪章 （五）民营化
“公民宪章”运动：梅杰政府用宪章的形式把政府公共部 门服务的内容、标准、责任等公之于众，接受公众的
监督，以达到提高服务水平和质量的目的。


竞争向合作的转变的改革内容
（1）成立中央协调部门 政策与创新机构、 管理与政策研究中心； （2）提供贴金公众的公共服务； （3）提供高质量、高效率的公共服务。（成立5000人 的公民评价小组，是西欧最大的信息收集组织）
三、新西兰的政府再造
新西兰推动改革的组织主要为：国家公务委员 会、财政部、首相与内阁部。新西兰的政府再 造主要由预算与财务管理制度与民营化两部分 组成： （一）预算与财务管理制度 （二）民营化
（二）错误观点的纠正
汉默认为，再造的一些错误观点要予以纠正： 1、再造不是缩小规模。再造是从头开始重新设 计工作，再造要裁减的是工作，而不是岗位 或人员。 2、再造不是组织重组。再造的中心工作是工作 如何做，而不是机构如何设臵。 3、再造不是赶时髦和万能的灵丹妙药。再造是 一项彻底的新原则，推翻以层级节制和专业 分工来设计工作的理念。 4、再造是一场革命。这场革命基于从头到尾的 整个过程和为顾客创造价值上。
（二）从控制导向的管理到服务导向的管理 在传统的计划经济体制下，政府扮演了更 多的生产者、监督者、控制者的角色，为社 会和民众提供公共服务的职能和角色被淡化， 这种管理模式忽视了公共管理的内在价值， 使政府存在的正当性受到质疑，也导致官僚 主义和人民对政府部门的支持和信心的下降。 政府再造，首先要重新检讨公共组织和 公共管理存在的目的并以此推动政府再造工 程。依据公共管理的目的和要求，政府再造， 最重要的在于要塑造一个具有公共服务精神 的政府。
（五）官僚主义和民众对政府的不满 官僚主义的存在，极大地损害了政府的 公信力，导致了政府的“信任危机”和“合 法性危机”，为重振政府的威信，“去官僚 化”便成为各国改革的一个重要内容。
第二节
企业型政府的基本理念
一、企业家、企业家精神与公共企业家
（一）企业家 企业家是能够将低产值的经济资源转移 至较高生产力领域，并获取较大丰收者。 （二）企业家精神 企业家精神，也就是应用创新的方法适 用资源，以使生产力及效用最大化的一种精 神理念。
6、政府治理从遵循人治到重视法治。
（二）改革的缺陷
1、政府改革的被动适应性远远大于主动的前 瞻性； 2、政府改革视角偏狭； 3、缺乏对政府改革理论上的反思； 4、政府改革孤立于政治和社会系统； 5、效率主义改革典范的局限。
二、中国政府再造的战略选择
（一）从效率行政典范到民主行政典范： 政府治理典范的变革 民主行政典范代表着一种新的、不同于 传统的行政理性的典范，民主行政典范并不 反对效率行政典范的理念与做法。 民主行政认为，民主国家的基石在于民 主原则和民主行政，并使民主哲学能渗入其 行政机制之中，依民主行政的观念，政府是 经人民的共识建立的，政府是手段，而人民 是目的，“将人民放在事物的中央”，是民 主行政的基本出发点。如果没有这种治理理 念的变革，真正的政府再造是十分困难的。
（一）再造的原则 由于受企业型政府理论的影响，美国 政府提出了四大原则作为政府再造的行动 方向： 1、顾客至上，民众优先 ； 2、删减法规，简化程序 ； 3、授予权能，追求成果 ； 4、节约成本，提高效能 。
（二）再造体现的政治承诺 在1996年9月的《政府的优势秘密》报告中， 克林顿与戈尔指出，联邦政府再造的成果体现 了五项政治承诺： 1、大有为的政府时代已告终结 2、针对政府的内部运作方式，进行大幅度改变 3、政府以更好的品质服务民众 4、政府调整其服务的方式 5、政府改变其与社区互动的方式

（三）公共企业家
公共企业家是在政府领域，生产、设计以及执 行创新理念的工作者。学者刘易斯(E.Lewis)在 《政府企业精神：官僚政治权力的理论》一书中 曾说明了公共企业家的五个基本特征： 1、善用组织内部的资源及力量，实现公共目标; 2、专精某些社会关注的领域，善于应用各种形式 倡导其专精的领域，成为某些公共政策的代言人; 3、积极运用组织中的影响力，争取成功; 4、善用民意市场，塑造“舍我其谁”的形象; 5、设法扩展专属的公共政策的范围。
三、学者对企业型政府的限制的反思


（一）贝龙(Bellon)和戈尔(Goerl)对企业型 政府理念的四种反思：
1、企业自主性和民主责任性之冲突 2、公共企业愿景与市民参与价值之间的冲突。 3、企业秘密性与民主开放性之间的冲突 4、企业风险承担与民主的公共财产处臵责任之间的冲突。
（二）凯顿的反思

第四节
企业型政府 与政府再造实践
一、美国政府再造
“政府不是处理问题的办法，而是问题本身” －－里根政府
克林顿上台以后，即发动“新政府运动”，开始政府再造工
作。指定副总统戈尔组织委员会，广泛推进改革。 目标－－“创造一个少花钱多办事的政府，坚持顾客导向， 结果控制，简化程序的原则” 内容－－“精简政府机构、裁减政府雇员、放松管制、引入 竞争机制，推行绩效管理”
四、日本的政府再造
1、改革的缘起：55年体制
55年体制的特点： （1）自民党长期执政的稳定政治局面； （2）官僚集团在政策制定中占主导地位；
55年体制的弊端
（1）官僚形成既得利益集团，造成制度疲劳或者制度 僵化； （2）官僚集团由合作转向竞争和对立； （3）形成“纵向分割型行政体制” 改革目的－－构筑新“国家模式”，建立精干、高效 和公开的政府 （1）体制的综合性和战略性； （2）体制的机动性； （3）体制的公开和透明； （4）政府机构的精干化和高效化

学者凯顿也认为，由于对政治与制度环境的 忽视，企业型政府将使改革推动者产生错误 假定：
1、将公共管理视为单独功能，而忽略其中包含的政治问题； 2、认为企业之成功经验是好的经验； 3、以大致的营利观点评价行政绩效，忽视其可能对社会环境 造成的破坏。
（三）特里的观点 学者特里也提出企业型政府的限制： 1、公共企业家偏好问题； 2、公共企业家崇尚变革与创新，然而许多变 革与创新未必带来组织的正面发展； 3、公共企业家有反传统的倾向，轻视存在了 好几个世纪的价值与信仰。

（二）企业型政府的创新策略
1、创造新任务 2、主动发掘机会 3、勇于承担风险 4、行政首长的支持 5、建立外部联盟，组织内部团队 6、善用舆论压力 7、具有说服力的领导风格 8、组织文化的塑造

第三节
企业型政府的实施策略 及其限制
一、政府再造的十项策略

奥斯本和盖布勒俩人曾提出了政府再造 的十项策略：