农村空心村情况调查

农村空心村情况调查

张小猛

河南省邓州市彭桥镇陈堰村河西小组，共有40户180人，整个村小组所占宅基地面积100亩土地，户均2.5亩，人均0.5亩。这100亩宅基地，有30亩左右建了房子或修了院子，院子的面积比较大；在40亩左右的荒宅基地上，村民根据谁占有谁拥有的历史习惯种了一些树木以表示归谁所有；25亩左右的土地常年长满荒草或是废弃的水池；还有5亩左右的土地，被加工成了耕地。

村小组内的老房子是没有规划的，近10年新建的房子每处宅基地规划面积为0.36亩，宅基地严重超面积以及一户多宅现象非常突出。

空心村形成的原因

有人分析认为，空心村的形成是因为很多农民离开农村到城市发展，造成农村村庄土地的闲置和浪费。其实，这并不全面。

空心村形成的主要原因，一是农业生产的进步。在手工农业时代，很多农业作业是需要占用大量土地的，如打小麦或晒稻子的麦（稻）场，每个占用近一亩土地。随着农业机械化的到来，农村的麦（稻）场已经没有作用了，造成这部分土地的闲置。

二是农村土地的集体所有权性质。农村土地属于集体所有，而集体又缺乏管理和规划。农民的原则是能占就占，哪怕占有的土地常年闲置。一些农户将新住房建在自家耕地上，耕地里违法建了不少房子，村庄里的很多旧宅基地却闲置着。集体所有制的土地制度，约束了农村宅基地的开发和流转利用。

三是基层政府的不作为或者乱作为。从法律上来分析，集体经济组织完全可以依照法律，对农户没有使用的闲置宅基地进行统一回收，给新增加的人口建房使用，或加工成耕地分配给村民耕种。但由于基层政府的不作为，使得村庄宅基地使用杂乱无章，住宅与耕地间杂，很难开发利用。

空心村改造的困境

随着经济社会发展，人口的增加，对粮食安全的保障，土地变得日益紧张。政府对土地的重视程度越来越高，保护耕地，整合土地资源的需求也越来越高。

根据对河南省邓州市彭桥镇陈堰村河西小组以及其他12个村小组宅基地

利用状况的调查发现，宅基地闲置和浪费的比例都相当高。13个村小组所占宅基地面积800亩到1000亩。如果进行中心村建设，总的宅基地需要在200亩左右，也就是说可以整合出不低于500亩土地资源。以此类推，中国农村宅基地可以整合的土地资源在三四亿亩左右。

农村闲置土地资源整合，是一个长期而又缓慢的过程。把三四亿亩农村宅基地的土地资源逐步改善整合出来，需要10~20年甚至更久的时间。

全国有不少地方在实践空心村改造，但基本上都是以政府资金扶持的模式进行的，由于政府财政资源有限，只有部分空心村有机会改善或者改善成功，大部分根本没有获得改善的机会或者进展缓慢，效果不理想。资金缺乏是空心村改善的第一个困境。

空心村改造的第二个困境是政府没有政策扶持，反而有政策约束。同样以河南省邓州市彭桥镇陈堰村为例，政府对空心村改造没有任何指导和扶持，反而以保护耕地为由，向建房农民收取高额建房费用，使很多建房农民望而却步，中心村建设就此搁浅。

空心村改造的第三个困境是基层政府的不作为。面对国家土地的日益紧张、空心村的土地严重浪费，基层干部不做中心村规划，对多数农民一户多宅和宅基地严重超面积现象视而不见。

空心村改造的第四个困境是法律和现实的冲突。多部法律强调，不允许一户多宅、宅基地面积超标。而在空心村的农村，基本上家家户户都违反了这些法律。是按法律收回这些宅基地，还是尊重现实，承认农民拥有这些宅基地的权利？这种冲突需要一个解决方案。

空心村改造中涉及的几个关系

（一）与新农村建设的关系

生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主，是新农村建设的主要内容。单就村容整洁来说，一个空心村村庄是做不到村容整洁的。空心村的村庄，房屋破旧，很多老房子没有按规划建设，道路年久失修，到处长有荒草。

要使村容整洁，首先要改造空心村。空心村的改造可以为村集体整合出数量不少的土地，这些土地资源的利用，可以为新农村建设提供一定的资金支持。而这一设想的实现需要政策扶持。如果18亿亩以外的中国农村集体土地可以实现永久承包经营权的流转，那么不仅可以逐步把农村三四亿亩宅基地释放出来，同时，也解决了新农村建设资金不足的问题。

（二）与粮食安全的关系

随着人口的增加，对粮食安全的担忧，我们对耕地的保护越来越严格。但避免粮食危机，不仅要保护耕地，更要避免土地的闲置和浪费，对闲置土地进行合理的开发利用。同时，避免过分的耕地保护不利于潜在耕地的开发和利用。大家都希望将住房建在交通便利、有商业潜力、人群聚集的地方，而目前，因为保护耕地的政策，很多潜在的中心村、小集镇的扩大和发展都受到了制约。

（三）与相关涉农法律的关系

我国与农村有关的法律法规不少，但在实践中却没有严格执行。土地没有土地证，房屋没有房屋证，一户多宅、一宅面积严重超标等现象相当普遍。如何在尊重现实和法律之间寻求一个平衡点，建设新农村，仍是一个复杂的问题。

推动空心村改造，首先或最重要的法律依据是《村民自治法》。《村民自治法》强调的是少数服从多数，用投票的方式来解决意见上的分歧。空心村改造，难免会打乱目前农民拥有旧宅基地面积不均等的利益关系。如何选择改造方案，并得到多数农民支持，从而在法律上形成多数人的意见，为空心村改造提供法律和民意上的基础，十分重要。

中国农村《村民自治法》已经实施了很多年，但落实情况不太理想。以河南省邓州市彭桥镇陈堰村为例，该村从来没有让农民进行过民主投票，村干部都是镇政府直接任命的，也从来没有进行过村务公开。

空心村改造，还需要其他的法律法规支持，如政府正在修订中的《土地管理法》。新的《土地管理法》，一方面要维持目前的土地制度，即农村的集体所

有制制度，另一方面要为农村大量浪费和闲置土地的整合利用提供可能，为新农村建设提供一些政策支持。对于18亿亩耕地以外的土地和需要开垦复垦的土地，可以有长期的自主的经营权，根据谁投资谁受益的原则，利用民间资金来改造空心村，建设新农村。

对空心村改造的建议

改造空心村的方案有很多种，但比较务实和切合实际的不多。如果采用政府主导、财政扶持的办法来改造空心村，只能改造一部分，数量非常有限，因为政府的财政是有限的。

政府以法律为依据强制回收农村浪费和闲置的宅基地，也是一种方式，但会遭到农民的抵制和抗议，影响社会稳定。如果政府尊重现实，认可农民目前对大面积宅基地拥有的权利，就必须修改相关法律，不仅从法律上认可农民的这种权利，还必须从法律上保障农民流转这些宅基地的权利，只有这些宅基地有流转机会，才会有民间资金介入，用市场经济的力量把这些土地整合出来。

如果从法律上寻求政策支持的难度较大，可以在落实法律和尊重现实两种原则的基础上进行，即给予适当补助，并按法律规定回收闲置宅基地。补助资金可以是政府投资也可以是民间投资。从操作层面来讲，民间投资的可行性更大。因为基层政府干部的不作为和腐败行为会制约这种模式的改造。

还有一种改造方式，即国家放开粮食价格，以此激发农民种地的热情，激发农民对闲置浪费土地的重视。如果任由目前农村宅基地的混乱状况发展下去，农村就会出现很多社会矛盾，影响和谐。目前，河南省邓州市彭桥镇陈堰村河西村小组，就有村民为有人侵占自己宅基地的事产生了矛盾。

（作者系河南省邓州市彭桥镇陈堰村河西组一组村民）

（此为原稿，与书刊有出入）

文章来源：《中国乡村发现》第14期湖南人民出版社