9.1公共支出及其对社会经济的一般影响

郭小聪主编
21世纪公共管理系列教材政府经济学（第三版）
政府经济学
（第三版）
21世纪公共管理系列教材政府经济学（第三版）
第9章
政府支出的社会经济分析公共支出及其对社会经济的一般影响
1
公共支出的规模分析
2
公共支出的效率分析
4
公共支出的结构分析
3
2
●公共支出及其经济影响
●公共支出规模
●影响公共支出规模的主要因素●公共支出结构分析
●购买性支出与转移性支出
●公共支出效率分析
●成本—效益分析法
9.1.1、公共支出的基本内涵
公共支出，亦称公共财政支出，通常的意义是指在市场经济条件下，政府通过公共部门预算提供公共产品和服务所造成的费用，即政府为实现其职能，提供公共产品和服务、取得其所需物品和劳务而进行的财政资金的支付。

公共支出直接体现为公共部门支出账户上的数额，一般包括中央和地方政府用于公共部门往来和资本账户中的各项支出，为了避免重复计算，大部分国家都把中央政府对地方政府的转移性拨款补助忽略不计。

公共支出的具体内容在不同时期、不同国家有所不同。

以上是对公共支出的狭义理解，从广义上来说，公共支出还包括政府实行的许多政策和法规所导致的私人部门增加的开支。

本章讨论的公共支出仅限于其狭义的含义。

9.1.1、公共支出的基本内涵
就其本质而言，公共支出是政府行为的成本，因而与政府的特性和制度密不可分。

首先，公共支出与政府职能有关。

政府职能范围的大小影响着财政支出的规模。

其次，公共支出与公共利益有关。

公共支出是代表社会公共利益的政府为维护和增进社会公共利益而支付的成本。

再次，公共支出与政府从事的社会经济活动有关。

公共支出实际上是社会需要政府作用而付出的代价。

最后，公共支出与财政支出制度有关。

自17世纪出现财政预算制度以来，财政支出走上了规范管理的轨道，有效地防止了支出的随意性。

因此，在许多国家，公共财政预算支出代表着一个国家的公共支出水平。

但是在我国，由于存在较大规模的预算外支出和制度外支出，目前公共财政预算支出还较难说明公共支出的总体情况。

9.1 公共支出及其对社会经济的一般影响•9.1.2、公共支出对社会经济的一般影响
1.公共支出有助于弥补市场失灵，提高资源配置的经济效率
经济资源是稀缺的，不同的资源配置方法和配置结构，往往导致不同
的经济效率。

政府将其支配的经济资源投入到社会经济领域，影响和改变社会经济领域原有的资源配置状况，有助于矫正因市场机制失灵而导致的资源错误配置。

其一，市场竞争是不完全的，垄断势力、行业流动性障碍和信息不对称等问题的存在，导致资源难以合理流动，无法实现高效率配置。

其二，通过市场机制作用，社会无法提供足够的公共产品，这不仅会
影响社会公共利益的增进，而且还可能阻碍私人部门利益的发展。

其三，市场机制无法解决某些经济的外部性问题。

而政府可以采取相应的措施，控制和解决有害的外部性问题。

其四，市场机制作用下的市场还存在不完全问题。

9.1公共支出及其对社会经济的一般影响
•9.1.2、公共支出对社会经济的一般影响
2.公共支出有助于实现收入的公平分配
在市场经济中，人们分享国民收入的基本依据是其提供的生产要素对
国民经济生产的贡献程度，要素的生产率高、贡献大，要素提供者分享的收入就多。

这种分配原则对不断优化生产要素配置、提高生产率有不可低估的激励作用，但是也会导致收入不均和贫富差距问题。

市场经济自身无法克服这种不足，解决收入不均问题要靠政府，公共支出则是政府的常用手段之一。

3.公共支出有助于烫平经济波动，实现经济稳定目标
公共支出对经济稳定的作用体现在以下几个方面：首先，公共支出水平的变化能对经济总量产生影响；其次，公共支出中的转移性支出（如社会保障支出等）具有较明显的“内在稳定器”作用；最后，公共支出结构调整有助于纠正国民经济的结构性失衡，从深层次上消除经济不稳定因素。

衡量公共支出规模的指标有两种：一是绝对量指标；二是相对量指标。

•9.2.1、公共支出规模的测量
所谓相对量指标，又称公共支出的相对规模，是指一国（或地区）在一定时期内公共支出占当期国民生产总值（GNP）或当期国内生产总值（GDP）的比重。

所谓绝对量指标，又称公共支出的绝对规模，是指一国（或地区）在一定时期内（通常为一个财政年度）所有公共支出的货币价值总额。

这一指标比较直观，是国家政府部门编制财政预算和控制财政支出规模的重要指标之一。

•9.2.1、公共支出规模的测量
用相对量指标来反映公共支出规模有一定的有效范围：在经济不断增长或不变的条件下，相对量指标上升，表明支出规模扩大；在经济衰退(即国内生产总值减小)或不变时，相对量指标降低，表明支出规模缩小。

如果在经济增长时相对量指标降低，或者在经济衰退时相对量指标上升，则较难说明公共支出规模（尤其是绝对规模）的实际变化。

相对量指标和绝对量指标有可能反映出不一致的公共支出规模趋势。

一方面，绝对量指标反映出公共支出规模在不断扩大；另一方面，相对量指标却在不断降低，反映出公共支出规模不断缩小。

测量公共支出规模是为了了解和把握政府活动的范围和规模，以及政府对经济的干预程度。

衡量政府财政活动规模的指标主要有两个：公共财政收入占GDP 的比重和公共财政支出占GDP的比重。

前者反映公共财政收入的规模，后者反映公共财政支出的规模。

•9.2。

2、影响公共支出规模的主要因素
1.影响公共支出规模的基础性决定因素
公共支出的规模要受到支出的需求和支出的可能（供给）两方面基础性因素的制约。

（1）公共支出需求。

所谓公共支出需求，就是用于满足社会公共需要、弥补市场失灵的公共财政需求规模。

社会公共需要的特点决定了满足社会公共需要的公共支出具有刚性特征。

一方面，这方面的公共支出需求缺乏价格弹性，需求不因资源的价格上升而减少。

另一方面，用于满足社会公共需要的公共支出要受过去公共消费水平的影响，特别是会受到过去消费高峰时期的水平影响，具有不可逆性。

（2）公共财政供给能力。

公共支出规模受制于公共财政的供给能力，传统的公共财政理财理念奉行“量入为出”，公共财政收入规模，特别是税收等经常性财政收入的规模，极大地制约着公共支出的规模。

由于公共财政收入规模又最终受制于经济的增长和税源的增加，因此，公共支出的规模在更深层次上是受经济增长水平制约的。

•9.2.2、影响公共支出规模的主要因素
2.影响公共支出规模的宏观原因
（1）经济发展因素。

首先，经济发展促进人均收入水平不断提高，因而即使在宏观税负水平不变的情况下，政府的收入水平也会不断增加，从公共资金供给方面推动政府公共支出增长。

其次，经济发展会引致一系列新型的属于补救性的基本公共服务的需求，从而推动公共支出扩张。

最后，部分公共消费品需求的收入弹性较高，这方面的公共支出增长可能会超过国民收入的增长，推动公共支出规模扩张。

（2）政治因素。

首先，对个人福利的社会责任意识的增强，大大地增加了对转移方案的需求，而承认国家所起的更大作用则减少了为提供公共产品所进行的资源配置上的政治阻力。

其次，政治结构上的变化会通过选票分配的变化改变对公共产品的有效需求，从而影响到支出水平。

最后，社会政治经济动荡的特殊时期，很可能出现公共支出急剧的大规模扩张，从而偏离公共支出渐渐上升的趋势，“阻断财政发展的稳定道路”
（3）社会条件因素。

人口状况、社会文化背景、社会伦理价值观念等多方面社会
•9.2.2、影响公共支出规模的主要因素
3.影响公共支出规模的微观原因
公共支出增长微观模型
根据这个生产函数，公共支出增长可以通过分析以下因素得到解释：
（1）公共部门产出水平的决定。

公共部门产出水平的决定与制度安排有关，但在本质上受社会公众的实际收入水平制约。

（2）服务环境的影响。

在这里，环境是指影响生产某种水平产出所需资源的一组社会经济和地理变量。

根据公共部门生产函数，公共产出要受到一定的中介活动的影响。

不同的中介活动对资源的需求不同。

（3）人口规模变化的影响。

从经验上看，人口规模扩大显然会促使公共支出增长。

（4）公共产品质量的影响。

（5）公共部门要素价格的影响。

9.3 公共支出的结构分析
公共支出结构是公共支出的各个不同部分的组合状态及
其数量配比的总称。

公共支出结构虽然表现为一定公共支出的数量关系，但实质上体现了政府职能状态和政府政策。

同时，公共支出结构还反映出财政配置资源的效率，以及财政配置与市场配置之间是否协调，进而反映出社会资源的总体配置效率。

公共支出的结构分析，是在对公共支出进行分类的基础
上展开的。

依据不同的分类方法所形成的公共支出结构不同，要根据研究的目的来选择适当的公共支出分类标准。

本节重点讨论两组理论上的公共支出分类结构。

9.3 公共支出的结构分析
9.3.1、按照支出的用途分类
静态的价值构成上对公共支出用途进行分类，公共支出可以被划分为补偿性支出、消费性支出和积累性支出。

从动态的社会扩大再生产的角度分析，公共支出又可以被划分为投资性支出和消费性支出。

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15 9.3.1、按照支出的用途分类
财政参与社会产品分配的过程
9.3 公共支出的结构分析
9.3.2、按照支出的经济性质分类
以公共支出是否通过与商品和服务相交换而实现直接等价补偿为标准，公共支出具有有偿和无偿两种不同的经济性质，据此，公共支出可以划分为购买性支出和转移性支出两大类。

(1)购买性支出。

购买性支出又称耗尽性支出（exhaustive expenditure），指政府按照等价交换原则，以购买商品和服务的方式占用和耗费社会经济资源，以便向公众提供公共产品和服务的支出。

这类支出直接表现为政府购买商品和服务的活动，主要包括用于购买政府日常活动所需的支出、用于政府投资或提供公共产品所需的商品和劳务的支出。

这些支出项目具有一个共同的特点，那就是政府在支付资金的同时相应地获得了商品和服务，并利用这些商品和服务实现政府职能。

9.3 公共支出的结构分析
二、按照支出的经济性质分类
(2)转移性支出。

转移性支出主要包括各项财政补贴支出、社会保障支出、政府债务利息支出、捐赠支出等，体现的是政府的非市场性再分配活动。

转移性支出安排的突出特点是，政府并没有占用和消耗社会经济资源，只是作为中间人，将其掌握的社会经济资源转移给某些社会成员，从而改变收入分配的状况，实现公平和效率的均衡。

区分购买性支出和转移性支出意义
第一，区分购买性支出和转移性支出，对分析政府职能方向具有很好的参考价值。

第二，区分购买性支出和转移性支出，对公共支出效率的提高有重要的意义。

9.4 公共支出的效率分析
公共支出过程，就是政府支配使用集中到其手里的社会资源的过程。

社会资源是稀缺的，社会资源交由政府支配后就不能再同时被私人部门支配，只有当资源集中由政府支配能够发挥更大的效益时，公共支出制度安排才是合理的。

因此，公共支出必须讲求效益。

衡量公共支出效益的方法主要有成本—效益法、最低费用选择法、公
共定价法等。

本章仅介绍其中的成本—效益法。

成本—效益法的基本思路，就是针对政府确定的建设目标，提出若干
实现建设目标的方案，详细列出各种方案的全部预期成本和全部预期效益，通过分析比较各个方案的净社会效益，选择出最优的政府投资项目方案。

项目的净社会效益等于效益减去成本后的净值。

政府投资项目一般要持续好几年，在此期间，每年都会产生成本并获得效益，计算项目的净社会效益的时候必须将所有这些“效益流”和“成本流”进行加总，并且要考虑到资金的时间成本，通过复利计算法对项目的净社会效益进行折现处理，即要估计项目未来的效益和成本的现值。

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19 9.4 公共支出的效率分析
式中：NSB——项目的净社会效益现值；
PV——现值；
B——收益；
C——成本；
r——贴现率；
t——年限；
n——投资项目的时间期界（时间跨度或寿命）。

只有当一个项目的净社会效
益的现值为正数（即NSB≥0）时，该投资项目才是可
行的。

如果是比较两个不可兼得的投资
项目，那么应该优先选择净社会效益现值较高的项目。

运用成本—效益分析法，最关键的问题是要确定项目
的效益、成本和贴现率
成本—效益计算法
9.4 公共支出的效率分析
9.4.1、效益和成本的确定
公共财政投资项目的社会效益和社会成本大致包括以下几种类型：(1)实际成本效益和名义货币成本效益。

实际成本，是指公共项目实
际占用和耗费社会资源的成本，以及因此对社会、经济和人民生活造成的实际损失，是一种真实的社会福利损失。

实际效益，是指公共项目的最终消费者获得的收益。

(2)直接成本效益和间接成本效益。

直接成本和效益，是指与项目的主要目标密切相关的成本和收益。

公共项目的间接成本和效益，也可以被称作次级成本和效益。

(3)有形成本效益和无形成本效益。

公共项目的有形成本和效益，指的是能够以市场货币价格计量的成本和收益，按照惯例这类成本收益应记入会计账目。

公共项目的无形成本和效益，是指不能经由市场直接估价的成本和收益，由于没有市场价格作参考，这类成本效益无法记入会计账目。

纯公共产品的效益往往属于无形效益。

9.4.1、效益和成本的确定
(4)内部成本效益和外部成本效益。

公共项目实施区域范围内所发生的成本和收益属于项目的内部成本效益；公共项目实施区域范围以外所发生的成本和收益则属于项目的外部成本效益。

例如，防洪工程建设给实施工程建设的省份带来的防洪效益属于项目的内部效益，同时让下游省份得到的防洪效益则属于外部效益。

出于平衡利益关系的原因，这些明显地同时具有内部和外部成本效益的公共项目往往被列为省际合作项目。

(5)中间成本效益和最终成本效益。

中间成本效益，系指公共项目作为中间产品，在成为最终产品之前加入的其他经济活动所产生的成本与效益。

最终成本效益，则指公共项目作为最终产品所产生的成本与效益。

例如，天气预报服务对计划出游的居民来说是一种最终产品，提供直接的最终效益；而在航空服务中，则是中间产品，提供中间效益。

9.4.2、贴现率的确定
在分析公共项目的可行性时，必须贴现未来的效益和成本，贴现率不同，项目的净社会效益现值也就不同，项目选择的决策也就不同。

一般来说,在每年的收益流比较平均的情况下，贴现率越低,对时间较长的投资项目收益的贴现值越大,而时间较短的投资项目收益的贴现值越小，因而时间较长的投资项目就越容易被选中；相反，贴现率越高,对时间较长的投资项目收益的贴现值越小,而时间较短的投资项目收益的贴现值越大，因而时间较短的投资项目就越容易被选中。

确定合理的贴现率是正确评估公共项目的关键。

如果贴现率过高，很多有效率的工程项目可能会被否决；反之，如果贴现率过低，低效率的工程也会乘机浑水摸鱼。

另外，过高的贴现率将使资源过少地运用于公共部门，而过低的贴现率会导致过多的资源用于公共部门。

在实践中，贴现率的选择是一个非常复杂而且争论最大的问题。

理论上，评估公共项目所采用的贴现率应该以私人部门收益率为基础。

关键术语
公共支
出
购买性支
出
转移性
支出
投资性
支出
消费性
支出
补偿性支
出
积累性
支出
复习思考题
1.简述公共支出的含义。

2.公共支出会对经济产生怎样的影响？
3.怎样衡量公共支出的规模？如何看待公共支出规模不断扩大的趋势？
4.公共支出结构分析有何意义？
5.按照支出的经济性质，公共支出可以划分为哪两大类？为什么说这种分类具有较强的经济分析意义？
6.简要说明成本—效益分析法的基本框架。