106.英国城市绿色空间发展与管理政策变化梳理与启示

英国城市绿色空间发展与管理政策变化梳理与启示史文正摘要：十九大后，生态文明建设成为我国城市建设的一个重要内容。

在我国，城市快速发展，环境问题日趋恶劣，城乡规划建设、实施与管理经历着不同的历程，如何在新的要求下进行改革成为重要内容。

尤其在对城市绿色空间建设和管理的相关政策、法规更新也提出了新的需求。

而英国作为世界上最早进行城市规划的国家，有着丰富的经验。

因此，本文试图通过对英国1990—2012时期相关的绿地空间的法规和政策变化进行分析，从政策变化上梳理出这一时期英国法规与规划政策在城市绿地发展、管理方面的变化与态度，发展经验，以及对我国未来城市绿地空间方面的法规与规划政策发展的借鉴作用。

关键词：城市绿色空间，规划政策，公众参与，景观管理Abstract：As urban expansion,development of urban planning experiences various processes in planning,policy and management.A series of planning and policy have been updated and faced many challenges in development of urban green space in the past decades.In UK,especially in England,there has rich experience in policy-making and planning of urban green space,as the first country to develop urban planning.Hence,this paper aims to revision the development of planning and policies in urban green space from1990to2012in the UK.It is trying to investigate the experiences of planning and policy-making development in urban green spaces from UK which could be learned by local authorizes and managers in Chinese cities.Keyword:Urban Green Spaces,Policies,Community Involvement,Landscape Management1前言近年来，我国城市发展迅猛，在城市建设的同时，城市环境也日趋严峻，城市雾霾严重影响人民的生活，同时对于城市绿色空间建设以及相关政策、法规的更新也提出了新的需求。

十九大报告指出，必须树立和践行绿水青山就是金山银山的理念。

绿水青山既要求优良的环境质量，也需要生态健康的保障。

建设生态文明，就要着力解决突出环境问题，要加大生态系统保护力度，实施重要生态系统保护和修复重大工程，优化生态安全屏障体系，构建生态廊道和生物多样性保护网络，提升生态系统质量和稳定性，完善生态环境管理制度。

此外，随着国际化和快速城镇化的发展，城市环境发展方面的政策与实践也越来越丰富，而学习和研究国内外相关的规划、政策变化，吸取有效地经验也成为了城市建设与管理者应该思考的问题。

英国作为城市规划发展最早的国家之一，在城市绿色空间发展过程中有着丰富的经验，从最初田园城市理论到后来的绿带实践再到今天的城市绿色基础设施规划与建设，都反映着英国政策体系在不断适应新的变化和推动整个专业领域的发展。

因此，本文试图通过对城市建设过程中的政策变化研究来思考城市规划与管理中如何对待城市绿地空间。

同时也希望通过研究英国绿色空间相关政策变化对比来为我国未来城市建设、管理过程的改进得以启示。

2现代景观管理概念在研究城市绿色空间建设与管理方面的问题时，按照欧洲与英国实践经验，采用“景观管理”的概念，而非园林管理或者建设管理之类的名称。

因为景观管理（landscape management）不仅是单纯的绿地、公园管理，更多是城市开放空间、绿色空间的管理。

该概念除了包含单纯的物质空间管理，更是从经济、政策、实施、管理等形成的多样化的链条式持续性管理。

例如在城市绿色空间管理中，通过有效的管理，能够有效提高生态多样性和可持续发展，尤其在我国一方面面临雾霾等城市环境问题，另一方面大力推进生态文明与低碳城市建设的过程中尤为重要。

此外，景观管理作为城市管理的一部分，是融合于城乡规划编制、实施与反馈中的。

同时，景观管理也是复杂多样的系统工作，涉及城乡规划、城市生态、经济、政策、社会文化等诸多方面。

因此，在很多欧洲国家，城市绿色空间中的景观管理被认为是对于提高城市品质，提供更多社会服务非常重要的工作，其中不仅是规划与园林部门参与，还影响和涉及“旅游”、“文化“、“环境”和“财政”等多个部门[1-3]。

但我国大部分的实践过程中，景观、风景园林与绿地等概念一经提起，常常被联想到公园、园艺、绿化等领域，有些也会被联系到农林等方面。

因此在城乡规划编制、城市建设过程中往往被城市领导者们、规划师们所忽略，或者在规划编制过程中被置以后序位置。

而这个问题在编制城市总体规划、控制性详细规划等和绿色体系规划等专项规划中都有体现。

当然，尽管我国的各类实践中，没有明确凸显出景观管理的重要性，但与城市绿色空间管理相关的概念也在实践中作为基础主题被长期强调，例如提高环境品质、保持生物多样性、增强社区凝聚力、促进地方经济发展等。

但实践中依然缺乏从政策层面的推动，仍然需要提高在政治与政策制定者们对景观管理的理解。

因此，本文主要目的之一便是分析和回顾在英国（以英格兰地区为主）景观政策的发展过程，总结在过去二十年中的城市绿色空间政策是怎样浮现和发展的，并通过这些变化来为我国的政策发展提供一些启示。

而本次研究所选取的政策文献是基于官方报告、政府文件和相关的学术研究文章和报告。

在分析英国政策背景时，本研究主要关注于英格兰的绿色空间政策。

其中，有些选取的文件可能已经过期，但是仍然对于整体理解过去政策发展变化是十分必要的，例如《规划政策指导书》（Planning Policy Guidance，PPG)和《规划政策声明》（Planning Policy Statements，PPS)。

3英国城市绿色空间政策变化在英国（本文中的英国特指英格兰地区，不包含威尔士、苏格兰等地区）有着一系列的关于城市绿色空间方面的官方文件和报告（图表1）。

这些官方报告和政策文件非常直观的反映着英国的对城市绿色空间的认知情况。

为了更好地理解英国的这些政策的发展演变，本文将其分为两组：政府政策文件和国家级研究报告（非立法的研究报告）。

虽然在2012年三月，英国政府针对规划政策做出了调整，许多规划政策和文件被《国家规划政策框架》（National Planning Policy Framework）所取代，但是它们已经在英国的长期实践中被理解，对于了解英国政策变化有着重要价值。

因此，英国规划政策的演变与相关机构的作用将在下面进行阐述。

3.1英国面向城市绿地的规划政策演变在20世纪90年代，英格兰和威尔士地区的规划立法主要是基于1990年代发布的《城乡规划法》（The Town and Country Planning Act1990)。

这部法律为土地使用规划系统的提供了一个核心的法律框架[4]。

它包括了对规划和发展的控制，并确定谁有权利对规划政策出决定[4-6]。

同时，在这部法律中确定了什么是开放空间，并从政策层面鼓励和支持地方政府来筹备和进行专门的《绿色空间战略规划》（Green Space Strategy）[7]。

2000年，英国政府发布了城市白皮书《我们的城镇和城市》（Our Towns and Cities）[8]，推动了一个城市复兴的时代，并高度强调了公共开放空间在支持健康生活中的重要角色。

英国政府通过该白皮书确定了“一个为人民建设更美好的城市空间和提供高品质生活”的总体目标。

该文件同时也推动了整体城乡规划视野的拓展，将绿色基础设施和灰色基础设施的经济、社会和环境价值纳入到了城市更新的进程中。

在国家政策层面，曾出台一系列规划政策为英国政府发展更为广泛的政策而提供引导和法律支撑，例如：《规划政策导引（PPG）》和《规划政策声明（PPS）》。

通过PPG文件的指引，将城市更新放到了规划系统的核心地位，而PPS则将政府的国家级政策侧重于英格兰地区的土地利用规划的不同方面。

它们明确了规划系统怎样能够帮助地方政府达到和实现其更为广泛的目标和远景[4]。

表格2显示了和可持续发展以及增强自然和建筑环境的主要PPG和PPS。

其中对于城市开发空间和绿地的建设、管理最重要的文件是规划政策导引17（PPG17）。

规划政策导引17（PPG17）最初是发布于1991年，随后在2002年进行了修订，并且设立政策条款要求规划系统在规划中考虑开放空间、体育活动和休闲娱乐等问题。

例如，该导引包含了支持城市复兴、支持乡村振兴、鼓励社会融入和社区凝聚力、健康和安宁的生活，并推动更多的可持续发展[9].。

PPG17最重要的影响是设立了专门的准则，用来指导地方政府去评估地方的城市绿色空间发展规划[10]。

此外，该导引还提供了城市绿地空间的分类标准来帮助地方政府进行评估和建设。

PPG17还认为地方政府最好在地方发展规划中设立专门的开放空间（Open space）准则，推动和制定地方发展战略和专门的绿色空间政策的发展。

通过PPG17的制定，地方政府得到了调整规划倾向和规划主动性的机会来提供和增强开放空间以及休闲、娱体等设施[DETR7]。

在之后的十多年中，PPG17一直作为城市绿地空间规划、设计和管理的重要政策文件。

随后，2004年的《规划与强制收购法》（Planning and Compulsory Purchase Act2004）推出了法定的“区域空间战略规划”（Regional Spatial Strategy简称RSS），并在城市级替代了其他旧规划和“单一发展规划”（Unitary Development Plan，简称UDP）[6]。

该法案在国家层面上从本质上将《规划政策导引（PPG）》推进到了《规划政策声明（PPS）》[11]。

通过2004年的这部法案，英国的整个规划有了一个清晰的链状整合[11]。

它同时把规划作为一个积极的工具进行强烈的推动，为城市发展整合环境、经济和持续发展的政策提供了一个能够被使用的尺度和准则。

随着2010年，卡梅伦联合政府执政，进一步强化权力下放要求，对规划体系进行了改革[12]。