106.英国城市绿色空间发展与管理政策变化梳理与启示

英国城市绿色空间发展与管理政策变化梳理与启示

史文正

摘要：十九大后，生态文明建设成为我国城市建设的一个重要内容。在我国，城市快速发展，环境问题日趋恶劣，城乡规划建设、实施与管理经历着不同的历程，如何在新的要求下进行改革成为重要内容。尤其在对城市绿色空间建设和管理的相关政策、法规更新也提出了新的需求。而英国作为世界上最早进行城市规划的国家，有着丰富的经验。因此，本文试图通过对英国1990—2012时期相关的绿地空间的法规和政策变化进行分析，从政策变化上梳理出这一时期英国法规与规划政策在城市绿地发展、管理方面的变化与态度，发展经验，以及对我国未来城市绿地空间方面的法规与规划政策发展的借鉴作用。

关键词：城市绿色空间，规划政策，公众参与，景观管理

Abstract：As urban expansion,development of urban planning experiences various processes in planning,policy and management.A series of planning and policy have been updated and faced many challenges in development of urban green space in the past decades.In UK,especially in England,there has rich experience in policy-making and planning of urban green space,as the first country to develop urban planning.Hence,this paper aims to revision the development of planning and policies in urban green space from1990to2012in the UK.It is trying to investigate the experiences of planning and policy-making development in urban green spaces from UK which could be learned by local authorizes and managers in Chinese cities.

Keyword:Urban Green Spaces,Policies,Community Involvement,Landscape Management

1前言

近年来，我国城市发展迅猛，在城市建设的同时，城市环境也日趋严峻，城市雾霾严重影响人民的生活，同时对于城市绿色空间建设以及相关政策、法规的更新也提出了新的需求。十九大报告指出，必须树立和践行绿水青山就是金山银山的理念。绿水青山既要求优良的环境质量，也需要生态健康的保障。建设生态文明，就要着力解决突出环境问题，要加大生态系统保护力度，实施重要生态系统保护和修复重大工程，优化生态安全屏障体系，构建生态廊道和生物多样性保护网络，提升生态系统质量和稳定性，完善生态环境管理制度。

此外，随着国际化和快速城镇化的发展，城市环境发展方面的政策与实践也越来越丰富，而学习和研究国内外相关的规划、政策变化，吸取有效地经验也成为了城市建设与管理者应该思考的问题。英国作为城市规划发展最早的国家之一，在城市绿色空间发展过程中有着丰富的经验，从最初田园城市理论到后来的绿带实践再到今天的城市绿色基础设施规划与建设，都反映着英国政策体系在不断适应新的变化和推动整个专业领域的发展。因此，本文试图通过对城市建设过程中的政策变化研究来思考城市规划与管理中如何对待城市绿地空间。同时也希望通过研究英国绿色空间相关政策变化对比来为我国未来城市建设、

管理过程的改进得以启示。

2现代景观管理概念

在研究城市绿色空间建设与管理方面的问题时，按照欧洲与英国实践经验，采用“景观管理”的概念，而非园林管理或者建设管理之类的名称。因为景观管理（landscape management）不仅是单纯的绿地、公园管理，更多是城市开放空间、绿色空间的管理。该概念除了包含单纯的物质空间管理，更是从经济、政策、实施、管理等形成的多样化的链条式持续性管理。例如在城市绿色空间管理中，通过有效的管理，能够有效提高生态多样性和可持续发展，尤其在我国一方面面临雾霾等城市环境问题，另一方面大力推进生态文明与低碳城市建设的过程中尤为重要。此外，景观管理作为城市管理的一部分，是融合于城乡规划编制、实施与反馈中的。同时，景观管理也是复杂多样的系统工作，涉及城乡规划、城市生态、经济、政策、社会文化等诸多方面。因此，在很多欧洲国家，城市绿色空间中的景观管理被认为是对于提高城市品质，提供更多社会服务非常重要的工作，其中不仅是规划与园林部门参与，还影响和涉及“旅游”、“文化“、“环境”和“财政”等多个部门[1-3]。

但我国大部分的实践过程中，景观、风景园林与绿地等概念一经提起，常常被联想到公园、园艺、绿化等领域，有些也会被联系到农林等方面。因此在城乡规划编制、城市建设过程中往往被城市领导者们、规划师们所忽略，或者在规划编制过程中被置以后序位置。而这个问题在编制城市总体规划、控制性详细规划等和绿色体系规划等专项规划中都有体现。

当然，尽管我国的各类实践中，没有明确凸显出景观管理的重要性，但与城市绿色空间管理相关的概念也在实践中作为基础主题被长期强调，例如提高环境品质、保持生物多样性、增强社区凝聚力、促进地方经济发展等。但实践中依然缺乏从政策层面的推动，仍然需要提高在政治与政策制定者们对景观管理的理解。因此，本文主要目的之一便是分析和回顾在英国（以英格兰地区为主）景观政策的发展过程，总结在过去二十年中的城市绿色空间政策是怎样浮现和发展的，并通过这些变化来为我国的政策发展提供一些启示。而本次研究所选取的政策文献是基于官方报告、政府文件和相关的学术研究文章和报告。

在分析英国政策背景时，本研究主要关注于英格兰的绿色空间政策。其中，有些选取的文件可能已经过期，但是仍然对于整体理解过去政策发展变化是十分必要的，例如《规划政策指导书》（Planning Policy Guidance，PPG)和《规划政策声明》（Planning Policy Statements，PPS)。

3英国城市绿色空间政策变化

在英国（本文中的英国特指英格兰地区，不包含威尔士、苏格兰等地区）有着一系列的关于城市绿色空间方面的官方文件和报告（图表1）。这些官方报告和政策文件非常直观