中国地方政府绩效管理

干部考核制度和机关作风建设制度并不是相互独 立的，而是一个相互联系、相互促进的有机体。 两者之间的核心纽带是行政效率问题， 但是对行 政效率测定的研究直到 20 世纪 80 年代末才有 学者开始探讨。 其中， 夏书章、刘怡昌、周世 逑、黄达强等对行政效率的概念、行政效率的基 本要素、测量标准和方法都进行了专门阐述。 干 部考核制度、 作风建设制度以及与之相关联的行 政效率测定为现代意义上的政府绩效评价作了充 分准备。
全国开展政府绩效管理与评价的地方政府进行调查， 试图提出适用
于我国政府机关的绩效评估基本原则、指标设置标准等。 这是对全
国政府绩效评价实践的一次较为全面的考察。
在实践中，2000 年，邯郸市实施了市民评 议政府及部门的问卷调查活动；杭州市举 行了市直机关“满意不满意”评选；福建 省全面开展效能建设。 2001 年，南通市 推行目标责任制绩效管理工作，确立了督 查工作与目标绩效管理相结合、与考核评 比相结合的工作模式。此外，还有一些地 方政府进行了与上述几种形式相似的绩效 评价实践。
大利亚等国家开展政府绩效评价较早，积累了丰富的可供我国借鉴的
经验。 第二，分析中国实行政府绩效评价的可行性及障碍。 政府绩
效评价虽然是一个舶来品，但在中国目前的国情下，它在社会发展、
经济、政治和技术等方面都是可行的。 第三，梳理国内地方政府的
绩效评价实践。 中国行政管理学会联合课题组于 2001—2002 年对
调查接受服务的公众对服务的满意程度， 来测评组织在一定时期内
的业绩，成为企业竞相采用的一种方式。 如何提高政府公共服务的
公众满意度成为学者需要思考的问题。 总体上，这一时期学术界对
于政府绩效评价的理论研究主要集中在对西方国家政府绩效评价理念
和方法体系的介绍方面，现代政府绩效评价思想开始进入中国。
在实践中，各种形式的政府绩效评价活动不断涌 现。1994 年 6 月， 烟台市针对广大市民反映强 烈的城市社会服务质量差的问题， 借鉴英国和香 港地区社会管理部门的做法，率先在市建委试行 “社会服务承诺制”。1995 年福建省在全省范 围内实行政府效能监察制。1997 年，福建省漳 州市为解决吃、拿、卡、要等“老大难”问题， 启动机关效能建设试点工程。 1998 年沈阳市率 先实施 “市民评议政府”活动。 1999 年珠海市 开展“万人评政府”活动，这一评价形式引起社 会的强烈反响，各地纷纷效仿跟进，随后有南京 万人评、扬州万人评、哈密万人评、江门万人评、 乌鲁木齐万人评等。
1993 年国务院颁布了《国家公务员暂行条 例》，标志着我国公务员制度正式建立， 并取代了传统的干部制度。2005 年 4 月 27 日，《中华人民共和国公务员法》通过， 并从 2006 年 1 月 1 日开始实施，标志着 我国公务员制度建设迈入了一个新的发展 阶段。
2.作风建设制度

机关作风是政府机关及其工作人员精神面貌、 领导
二、政府绩效管理的发展期（1994 年至今）
1.初步探索阶段（1994-1999年）

20 世纪 90 年代初期 ，我国学界已经开始使用 “绩效评估”或
“绩效评价”的概念，但对其内涵的理解仅限于员工绩效评价和科研
机构绩效评价。 研究的内容涉及绩效评价的目的与意义、指标设计、
评价模式、评价方法、评价程序等。1994 年，左然介绍了英国地方
水平、办事效率、服务质量的重视程度可以从政府工作报告对它的论述中 体现出来。 1955 年《政府工作报告》中指出，“一切国 家机关的工作人员，一切企业部门的工作干部，都应该进 一步地改进工作作风， 努力克服工作中的各种缺点和错 误”。1960 年《政府工作报告》中又强调，“各级领导 干部要切实改进领导作风，贯彻执行勤俭办社、勤俭办一 切事业的方针，反对贪污，反对浪费，反对官僚主义、命 令主义作风”。1978 年实行改革开放后， 政府工作面临 着外部环境的挑战。 中央政府强调“我们的思想、作风 和工作方法，都要有一个新的提高和改进”。 经过努力， 机关作风建设取得了一些成就，但还需要继续深入。
一、政府绩效评估的萌芽期（1949-
1993）
1.干部考核制度
建国初期，干部考核叫“鉴定”或“考察”。 这一时 期干部鉴定的目的主要是促进干部素质的提高和干部工作 的改进，但仍然存在着防止和清除“奸细”的问题；鉴定 内容重点在立场、观点、作风、掌握政策、遵守纪律、联 系群众、学习态度等方面； 鉴定采取个人自我检讨、 群 众会议讨论、领导负责审查三种方式结合进行。1966 年 开始的文化大革命，使干部鉴定制度严重扭曲，考核工作 几乎陷于停滞。 1978 年十一届三中全会后干部考核工作 重新受到重视。1979 年 11 月，中央组织部《关于实行 干部考核制度的意见》指出：“干部考核的标准和内容， 要坚持德才兼备的原则，按照各类干部胜任现职所应具备 的条件，从德、能、勤、绩四个方面进行考核。”
中国政府绩效评估
我国政府绩效管理的发展脉络
一、政府绩效评估的萌芽期（1949-1993） 1.干部考核制度 2.作风建设制度 二、政府绩效管理的发展期（1994年至今） 1.初步探索阶段（1994-1999年） 2.研究拓展阶段（2000-2003年） 3.细化创新阶段（2004年至今）
2.研究拓展阶段（2000-2003年）

这个阶段，政府绩效评价的学术关注度提高，众多的行政管理学
者投身其中，理论研究逐渐向系统化发展；同时，理论成果对实践的
指导增强，在理论研究者的参与或直接指导下，地方政府绩效评价实
践如火如荼开展。

在理论界，对政府绩效评价的研究主要集中在三个方面：第一，
介绍西方国家政府绩效评价的理念与经验。英国、美国、新西兰、澳
政府绩效评估的实践情况，探讨了在中央政府实行政府绩效评估的紧
迫性、可行性问题，标志着以政府组织为对象的绩效评估进入了我国
学者的视野。 但是，文章仅仅是对英国政府绩效评价实践的一个简
单描述， 未深入介绍英国政府绩效评估的实施背景及特征、 绩效指
标设计、 评估内容框架等。 同时，随着市场经济体制的建立，通过