《保护的责任》对“不干涉内政原则”的分析

《保护的责任》对“不干涉内政原则”的分析

一、《保护的责任》的提出及其主要观点

20世纪90年代，世界上发生了许多震惊全球的人道主义危机事件，特别是1994年发生在非洲小国卢旺达的种族大屠杀，对人类的良知造成了极大震撼。而国际社会对这次种族灭绝事件的消极应对态度在事后受到了广泛的批评。这也促使全世界思考该如何避免再发生此类大规模侵犯人权的灾难。接着，1999年3月24日至6月20日，北大西洋公约组织以保护科索沃阿尔巴尼亚族居民的基本人权为由，对南斯拉夫联盟共和国进行武装干涉。这场战争更将“尊重主权与保护人权”的关系这一国际法命题的争论推向了白热化的程度。

1999年，作为对所有这些事件的反思，时任联合国秘书长的科菲·安南在第54届联合国大会发言时警告说：“如果人类的共同良知不能在联合国找到它最大的讲台，那么人们可能就会以其他手段寻找和平和正义。”[1] 22000年，安南在其《千年报告》中直截了当地指出，“如果人道干涉真的是对主权的一种令人无法接受的侵犯，那么我们应该怎样对卢旺达，对斯雷布雷尼察作出反应呢？对影响我们共同人性的各项规则的人权的粗暴和系统的侵犯，我们又该怎样作出反应呢？”[2]

2001年12月，一个名为“干预与国家主权国际委员会”①(International Commission on Intervention and State Sovereignty, 以下简称" ICISS" )的组织向全世界公布了它的研究报告——《保护的责任》。该报告的“前言”指明了其主要思想，即“保护的责任”问题，即“主权国家有责任保护本国公民免遭可以避免的灾难——免遭大规模屠杀和强奸，免遭饥饿，但是当它们不愿或者无力这样做的时候，必须由更广泛的国际社会来承担这一责任”。[1] 8作为国际社会承担保护的责任的方式，报告中特别提到了军事干预的方式。报告进一步就保护责任的两个基本原则做了阐述。报告认为，国家主权意味着责任，而且保护本国人民的主要责任是国家本身的职责。一旦人民因内战、叛乱、镇压或国家陷于瘫痪，而且当事国家不愿或无力制止或避免而遭受严重伤害时，不干预原则要服从于国际保护责任。

二、国际法上的“不干涉内政”原则

(一)“内政”的含义

在对“内政”含义的解释上，国际上一直存在争议。较早的如1919年的《国际联盟盟约》第15条第8款给“内政”下的定义是：“按诸国际法纯属该国内管辖之事件。”[3] 812后来的《联合国宪章》第2条第7款则将“内政”定义为“本质上属于任何国家国内管辖之事件”。对比《国际联盟盟约》与《联合国宪章》关于“内政”的定义可以看出，《联合国宪章》在这一问题上没有提到“国际法”，只是提到“本质上”属于国家管辖的事件。对此，英国学者布朗利认为，“《联合国宪章》这一规定的意图是具有弹性的。同时，其限制作用也是很彻底的，即本质上属于国内管辖事件不仅包括宪章中有关经济方面的规定，还包括社会方面的规定(第9章)。但是在实践中，这些意图却彼此相冲突。这一条款的弹性以及实践中它不能使与其相冲突的规定无效的推定产生了对国内管辖权保留的侵蚀，尽管宪章的起草人原本旨在强化国内管辖权。”[4] 323换句话说，按照《联合国宪章》起草者的本意，“本质上”属于国内管辖的事件其范围很大，不仅包括经济事务，还包括社会方面。

1923年常设国际法院关于“突尼斯和摩洛哥国籍法令案”的咨询意见对理解什么是“国内管辖的事件”也是非常有指导意义的②。

1921年11月8日，法国总统颁布了两项法令，规定凡生于法国保护国突尼斯和摩洛哥的子女，如该子女的父母至少有一人是生于这些领土上的外国人，那么只要该子女与其父或其母的亲子关系在其年满21岁前为法国法或其父或其母的本国法所确认，该子女本人即为法国国民。而按照当时英国的国籍法，英国男子在国外所生的子女都是英国国民。因此，英国政府反对法国将其上述法令适用于英国人所生的子女，并建议法国政府将这一争端提交仲裁解决，但被法国拒绝。因此，英国政府就根据《国际联盟盟约》第15条的有关规定将这一问

题提交国际联盟行政院，法国政府则援引该条第8款的规定，声称导致这一争端的问题“纯属其国内管辖之事件”，因而行政院对这一争端不能作出任何建议。有鉴于此，国际联盟行政院请求常设国际法院就“法英间关于1921年11月8日在突尼斯和摩洛哥颁布的国籍法令及其适用于英国臣民所发生的争端，按国际法是否纯属国内管辖事件”的问题发表咨询意见。 1923年2月7日，常设国际法院就本案发表了咨询意见。法院认为，“纯属国内管辖之事件”是指“原则上不受国际法调整的事项”。而某一事项是否纯属一国的管辖，这基本上是个相对的问题，要取决于国际法的发展。法院认为，在当时的历史条件下，国籍问题应该属于国内管辖的事项。但是，即使在诸如国籍这类不由国际法调整的事项上，一国的自由裁量权也要受到它对其他国家所可能承担的义务的限制。在这种情况下，原则上纯属国家的管辖权就受到国际法规则的限制。本案争端涉及到一系列与法国国籍法令有关的条约的适用和解释问题，比如，法国同突尼斯、摩洛哥保护关系的条约对于英国而言有何法律上的价值；英国是否仍能根据其在突、摩两国成为法国保护国前与两国签订的条约而继续在两国享有领事裁判权，并进而主张法国无权对侨居在两国的英国国民强加法国国籍等等。而这些问题只能依照国际法解决。因此，法院认为本案所涉及到的国籍问题已经不是纯属国内管辖的事项了。

对于本案，有学者就评论说，与常设国际法院就本案涉及的具体的国籍问题发表的咨询意见相比，法院关于一般意义上的“国内管辖事项”的见解似乎具有更为重要的意义……越来越多的在传统上“纯属国内管辖的事项”开始受到国际法的调整。即使这些问题仍被一些国家视为其“国内管辖事项”，但是无论如何，这些国家在这些问题上也必须受其承担的有效国际法律义务的约束。

从对上面《国际联盟盟约》、《联合国宪章》以及常设国际法院的咨询意见的分析来看，可以把“内政”界定为各国在不违反国际法基本原则及国际义务前提下，属于国家管辖的所有对内对外事项。《联合国宪章》中所谓的“在本质上属于任何国家国内管辖之事件”即指国家管辖的对内对外的事件都须不违反国家在国际法下的义务。因此，“是否违反国际法及条约规定的国际义务，这是决定‘本质上’是否属于国内管辖事件的唯一标准”。[5] 20而且，有一点需要注意，也就是常设国际法院指出的，“一国国内管辖事项”的范围会随着国际法的发展而变化。

(二)国际法上的“不干涉内政”原则

“不干涉内政”原则是一项公认的国际法基本原则。

从理论的角度看，“不干涉内政”是“国家主权”内涵的合理延伸。虽然“主权”也是国际法上一个颇有争议的概念，学者们的看法也都见仁见智。但是，一般认为，“主权，即国家主权，是国家最重要的属性，是国家固有的在国内的最高权力和在国际上的独立权力。由于这种权力是不可分割和不可让与，不从属于外来的意志与干预，因此主权在国内是最高的，在国际上是独立的。”[6] 67“国际法上的国家主权只能是国家对内的最高权和对外的独立权。”

[7] 106换句话说，“主权”本质上具有对内和对外的两层含义。“主权”的对内本质，传统上被理解为具有“最高性”、“控制性”的特征；而对外的本质则是“独立性”。早在1928年，马克斯·胡伯(Max Huber)在“帕尔马斯岛仲裁案”(美国诉荷兰)的判决中就指出：“在国际关系中，主权就意味着独立。独立，对地球的特定部分来说，就是国家行使排他的权力。国际法的发展已确立了国家对其领土行使排他权力的原则，此原则应成为解决国家关系的出发点。”[8] 119而主权的这种独立性当然包括了不受外来干涉的含义③。对此，周鲠生教授曾经精辟地指出，“主权原则是国际法最重要的基本原则，按照公认的国际法的这一基本原则，首先，国家各自根据主权行事，不接受任何其他权威的命令强制，也不容许外来的干涉”。[9] 175正因为如此，许多重要的国际法文件都将“不干涉内政”原则视为国际法的基本原则之一。如《联合国宪章》第2条第7款确认了“不干涉内政”原则在国际法中的基本原则的地位。再如，联合国大会1970年通过的《关于各国依联合国宪章建立友好关系及合作之国际法