6 第六章 公共政策执行

六、政策执行中政策工具选择的综合模型
政策子系统的复杂性 高 国家 能力 高 低 市场化工具 自调节的，基于社区或 家庭的工具 低 受管制的公共企业，或是 直接规定的工具 混合工具
资料来源：《公共政策研究：政策循环与政策子系统》，第281页。
七、当前中国政府政策执行中的若干典型问题
运动式治理的困境 民主行政与行政自由裁量：规则、控制与公民参与 施政绩效与执行的问责 压力型体制——地方治理中的政绩竞标赛 政策/传播营销 ……
规范管理 第一阶段：行政管理者所面 临的任务是将政策由文字变 成行动——为执行政策设立 相应的组织，制定相应的规 则以保证政策的有序执行， 设立相应的程序目标使收益 群体可以据此提出申请，并 接受规范的服务。 第二阶段：执行所需要的组织 框架以及相关的程序一旦基本 成型，且具备服务供给能力之 后，政策过程便开始逐渐由执 行向标准化操作阶段过渡。 管理价值在这一阶段变得极为 重要——建立标准程序与规范 操作的目的是为了提高效率和 效能。
低 大体上强 高 高
资料来源：《政策学的主要理论》，第411页。
政策执行过程的冲突政策执行过程的冲突-模糊模型
冲突性 低 模 糊 性 低 行政执行 资源 试验性执行 情境状况 高 政治性执行 权力 象征性执行 联盟的力量
高
资料来源：理查德·J.斯蒂尔曼二世：《公共行政学：概念与案例》，第621页。
一、理解政策执行
政策执行——将合法化的政策方案转变为行动的过程。 涉及共同体认同尤其是集体行动 集体行动这一社会科学的经典难题。 集体行动 政府管理改革实践中的核心问题：责任、绩效与工具。 两大研究取向： 规范性问题——责任顺应论； 经验性问题——政治过程论。
二、谁执行？
从参与者和利益相关者思路来探索这一问题。 确定参与者的方式： a、交给一个新成立的组织来负责实施； b、授权给现存的行政单位来运作； c、将执行责任分派给多个行政部门，并要求它们将新的政策 融入各自当前的工作之中； d、不指定具体的执行单位。 问题：怎样从政策执行角度来思考机构改革？
政策执行的利益相关者 政策共同体的成员在政策方案被采纳后仍发挥着重要 影响。实际上，重大政策在立法程序中获得通过后，普通公 众对它的兴趣可能会有所下降，但利益相关者的热情依然如 故。其主要原因是政策执行中存在许多增减利益的变数，主 要有—— a.政策从观念文字变成行动需要制定具体操作规程； b.政策的执行过程可能会涉及竞争以及利益分配问题； c.立法机关对政策执行进行监督和评估。
五、政策执行研究的理论与模型
理论发展大致沿着实证主义和建构主义路线展开。研究目标是从不同的 视角提出了大量的模型，影响政策执行的变量，以及弥补政策执行失败 的政策建议。 实证性研究以1973年美国学者J·普雷斯曼和A·威尔达夫斯基出版的 《 执行：华盛顿的伟大期望是如何在奥克兰破灭的》为标志，展开了对 政策失败的因果性研究分析。 实证性研究的理论视角主要有组织视角、网络视角和制度分析视角。 实证性研究的竞争并没有形成某种获得一致认可的政策执行研究理论， 虽然各自提出了影响政策执行的大量变量因素，但对关键变量因素的确 认仍旧是一个为解决的难题。
不同政策类型的执行过程特征
特征 稳定性和日 参与者之间 冲突的程度 关于政府官 理念性争论 小政府的要 常化程度 的关系 僚活动的反 的程度 求和压力的 类型 对程度 程度 分配政策 竞争性管制 政策 保护性管制 政策 再分配政策
高 中 低 低
强 弱 弱 强
低 中 高 高
低 中 高 高
弱 大体上强 强 很强
倡议者
政治家
资料来源：安东尼·唐斯：《官僚制内幕》，中国人民大学出版社2006年版，第9章。
三、政策执行的阶段性类型
政策的生命主要存在于所谓的执行阶段，但这一阶段 并不是一个介于合法化和评估之间的模糊整体，而是至少包 括三类不同的活动，需要行政管理者作为执行规律来把握， 真正重要的是不能让管理代替执行。 政策执行、危机管理还是规范管理？
官员的类型
类型
一心往上爬 的人 保存既得利 益的人 狂热者
特
源自文库
点
权力、收入和声望差不多是他们的价值谱系中最重要的内容。 便利和安全对他们至关重要。与一心往上爬的人不同，保存既得 利益的人仅仅寻求维护已有的权力、收入和声望，而不是去扩大 它们。 他们忠诚于相对比较狭窄的政策和概念，如发展核潜艇。他们为 了权力而追求权力，又为了影响他们忠诚的政策而追求权力。我 们把这些政策称为他们的神圣政策。 他们忠诚的功能和组织比狂热者要广泛。他们也追求权力，因为 他们要对关系到那些功能和组织的政策和行动有重要的影响力。 他们忠诚于作为一个整体的社会，他们希望获得必要的权力对国 家的政策和行动产生重要的影响。在很大程度上，他们是利他的， 因为他们忠诚的对象是他们认为的“普遍的福利”。因此，政治 家很像公共行政教科书上说的官员。
第六章 公共政策执行
“执行宪法比制定宪法 困难得多。” ——W·威尔逊 因此，政策执行被看成 是政策过程的“马掌问题”。
本章参考文献 《政策学的主要理论》第6篇，介绍了实证性研究中的若干 模型； 《现代国家的政策过程》第6章，比较了自上而下和自下而 上两种分析视角； 《自上而下的政策制定》第8章，从官僚政治范畴分析了执 行面对的基本问题； 《公共政策研究：政策循环与政策子系统》第8章，突出对 政策工具作用进行了分析。
在建构主义研究中，更多关注从文化维度解释执行行动者的互动，强调 政策内容意思的阐释性和共享性，或融合性和冲突性，强调不同意思表 达的互动以及说服在共享意思构建和解构中的作用，认为政策执行就是 一个不断阐释政策文本的过程。 建构主义研究的策略选择 策略选择，在于注重将政策目标和政策结果置于更大的 策略选择 社会环境来理解，强调借助于一些诸如仪式、言行、建筑物和信仰等对 政策执行的作用。 建构主义的代表性论文： 扬诺：《一种批评：执行研究没有告诉我们什么——迈向政策执行研究 的政策文化视角》（1987）； 扬诺：《政策意义的交流：作为阐释和文本的执行》（1993）。
执 行
第三阶段：管理阶段的“稳定状态”在压力和需求和剧增 的 危机管理 情况下，规范操作很快就会让位于危机管理模式……公共 管理者必须放弃先前的日常操作模式，转而将思考的重点 放在危机管理上，，决策权通常会迅速集中。危机之后在 新的组织条件下再回到标准化操作模式。
四、政策执行模式发展的脉络
应该采取何种方法来实现政策目标，始终是一个必须解决的 问题。 从文献分析中，可以清楚发现一条“从服从到合作再到创造” 的发展脉络。
a.20世纪50-60年代：权威的政策为何收效甚微以及由此可能带来的冲击— —对政府命令的服从问题。强制执行还有效吗？ b.20世纪70、80年代：政策的有效执行不仅需要服从，还需要积极的合作， 不仅需要相关行政部门的参与，还需要目标收益群体的参与。 c.最近：政策分析家们意识到，仅仅依靠合作仍不足以满足资源短缺、政 府能力有限而产生的对提高效率、节约资源、增强灵活性的需要——如 果希望政策得以有效执行，政策共同体的成员必须尽可能地发挥他们的 创造力，采用多种更有效的治理工具。