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虽说国内还有很多城市没有像广东一样开展‘三旧改
造' ,但将来总有一天会面临同样的问题,到时候需要借鉴广东的经验。
2010 年伊始,一场旨在释放土地潜力的“大拆大建”在广东高调推进。这场“大拆大建”预示着“三旧改造”已经升为广东全省的发展战略。什么是“三旧改造”?三旧改
造是实现从“旧城镇、旧厂房、旧村居”向“新城市,新产业,
新社区”的转变。而“三旧改造”的实施能否真正改变旧有顽疾,最大限度保障社会利益,更吸引了来自中央的关切目光。
对广东而言,这或许是解决资源瓶颈的最后一次机会。
广州市的广汕公路旁,外观光鲜的住宅群拔地而起。让
人
很难相信的是,这些房屋的所有者只是普通农民。
2007 年起,该地块所属的萝岗区将黄陂村、玉树村等7
个自然村整体搬迁,在广汕公路一侧建起现代化的安置房,随
即便为附近的经济技术开发区提供了33 公顷建设用地。
而这次规模不小的“人口迁徙” ,只是广东“三旧改
造”
实施过程的最普通样本。
作为中国经济第一省,广东在取得成绩的同时,曾付出
了
土地资源的沉重代价。据统计,广东GDP 每增长一个百分点,
就要消耗5.08 万亩土地,今年的用地规划早在2006 年已提前投资。在极度缺地的情况下,广东不得不把目光聚集在已被使
用的土地上。
能否充分挖掘现有土地的全部价值,就此成为广东解决
缺地难题的唯一出路。以此形成的“三旧改造”策略在2009 年底得到了广东高层的认同,并进一步争取到全国独此一家”的中央授权,成为广东2010 年保住经济增长预期目标的
“秘密武器”。
而“三旧改造” 在理论与实践中的良好前景,也成为中
央
思考土地政策改革的重要视角。2010 年1 月起,80 余位国土
资源系统的司局级官员在全国范围内开展了调研活动,广东
调研组由国家土地督察广州局局长束伟星担任组长,考察内容涉及土地出让金状况与完善方向、房地产土地供需形势与对策、土地执法监察效果、土地腐败等诸多敏感问题。
在这次前所未有的调研中,广东土地资源到底有多少潜
力,成为调研组最为看重的话题。而2009 年广东全省发动的摸底调查则显示,各地共上报“三旧”用地面积170 多万亩,
其中土地最为紧缺的珠三角地区达到90 多万亩。
以调研汇总的情况看,“三旧改造” 在可预见的时间段
内,
对广东用地的支持力度将相当巨大。仅以广州市上报的数据
为例,可供“翻新”的规模就达到370 平方公里,按照2009 年
的供应量分析,足以满足20 年的供应需求。
而佛山等地基于“旧改造” 所带来的房地产开发热潮也一定程度上满足了地方政府对财政收入的现实需求。合富
辉煌佛山公司市场部经理李锷接受记者采访时表示,大多“旧
改”项目本来就处于城市中心的成熟地段,虽然说牵涉拆迁,
麻烦相对较多,但利润空间仍较普通地块要大得多。
旧改造'是城市发展必须经历的阶段,产业升级和
城市改造必然要通过腾挪土地作为支撑。”国土资源部党组
成员、国家土地副总督察甘藏春说,“整个实施过程也证明
广东有利于管住管好土地的氛围正在形成,成为土地利用和
管理方式转变的重要标尺。”
腾挪”背后
2010 年4月,由年初开始的30 个省区市国土资源大调
研
已汇集结果。从国土资源部反馈的信息看,各地旺盛的用地需
求仍然远远超出了中央、省、市下达的用地指标。在这种情形下,相当部分的地方国土部门官员表示“工作压力大”。
现在最大的问题就是土地资源问题。我们走到中国的
每一个城市,甚至到一个县里都会听到他们在讲,我们这里
最
需要的就是土地指标。”位参与调研的国土资源部官员说。
尽管力推“三旧改造” ,广东仍面临着和其他地区相同
的
烦恼。“目前广东的土地需求依然旺盛,城镇化推进以及房
地
产开发对土地需求进步加大。”广东省政府副秘书长罗欧
向调研组表示。而在调研中,用地缺口仍是最集中的话题。无论是重点项目建设、旧城改造和农村新民居建设,都面临着土
地之痛。
缺地”背后的深层次原因是调研组思考的重点话题。
在调研组看来,数据上的缺口固然显而易见,一些不易察觉
的
缺口”或许更有破题意味。
事实上,广东在“软环境”上的问题,同样值得关注。
在
调研珠三角一座加工贸易型城市的过程中,调研组发现,当地土地产权非常不明晰,许多土地分散在四处,难以为产业集
群
与产业链龙头提供整块土地。而各自为政、乱铺乱盖的地下
管线与给排水系统也证明着,提升以规划为核心的土地管理
能力正成为土地改革的需要。
与亟待提升的规划能力相比,一些招商引资和公共事业的“面子工程”也须引起重视。
位参与调研的国土资源部官员说。而一些地方政府对高校、医院等建设用地过度审批,动辄把几百亩、上千亩土地
以低廉的价格转让给这些单位,涉及贷前审查、贷款手续、贷款的使用监督等环节却相当简便松懈,与居民房贷的申领过
程存在天壤之别。
相比缺土地,缺管理是广东必须直面的问题。“目前,广东
的闲置土地有几十万亩,低效利用土地大约有200 万亩。说明在一些地方不是没地用,而是没有完全用好。”束伟星
表示。
调研组为广东开出“药方” ,包括实施严格的土地管理制
度,以及提高土地的使用效率。
收益与风险正当广东的“三旧改造”高调推进之际,国务院《国有土
地上房屋征用补偿条例（草案）》也到了征询意见最后时刻。
而两者在时间点上的微妙契合或许意味着,“ 三旧改造” 涉及的庞大拆迁问题,同样到了认真思考、广纳意见的阶段。
在广东看来,与工业用地的“翻新”相比,旧城改造面
临
着保障经济快速发展和保障公民利益的双重价值拷问,将是
次艰难的过程。
现实的情形没有出乎人们的意料。据了解,以城中村为代表的旧城中,原住民大都靠出租房收入过日子,拆迁意味着
直
