欧盟国家的区域协调发展_经验与启示

理论参考

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一、多层次、网络状治理的区域协调体系

1、纵向上多层次的区域协调机构

在纵向上，欧盟形成了超国家、国家、地方等多个等级层次的区域协调体系，实现了各个层次的权利平衡和利益表达机制的畅通。

就超国家层次来说，欧盟针对成员国之间日益严重的区域问题，在其最重要的三个机构即欧盟委员会、欧洲理事会和欧洲议会中，为整个区域政策过程设置了专门的职能机构和顾问机构。

在欧盟区域政策制定及协调的过程中，成员国政府居于第二个层次，他们一般都拥有自身的一套区域政策，同时接受欧盟统一的区域政策的协调和整合。

2、横向网络上的区域协调组织

欧盟横向网络意义上的区域协调组织名目繁多，在整个区域协调政策的制定、执行和回馈过程中担当着重要的角色，日益彰显出公共部门、私营机构与第

欧盟国家的区域协调发展：经验与启示

陈瑞莲

20世纪80年代以来，为了推进欧洲一体化进程的顺利进行，欧盟非常重视成员国之间以及成员国各地区之间的协调发展问题，并在解决这些问题方面做了大量的工作，积累了丰富的经验：一是形成了多层次、网络状的区域协调体系；二是构建了问题区域治理模式、创新区域模式、跨境合作模式和流域治理模式等多样化的区域协调模式；三是完善了法制、经济和行政等多管齐下的区域协调手段。研究和借鉴欧盟国家的成功经验，对于推动我国的区域协调发展，促进和谐社会的构建具有重要的理论意义和实践价值。

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理论参考92008三部门的“合力”作用。因此，从一定意义上说，欧洲区域一体化并不主要是一种政府间制定条约的事务，而是一种社会进程。在这些组织群体中，区域间组织、银行、利益团体、政策联盟、政党、公共舆论等形成几股重要的力量。

二、多样化的区域协调模式

传统上，欧洲共同体以资本、技术（研发）与贸易作为标准，把区域发展的模式划分为蓝色香蕉带、南部阳光地带、东西轴线带，也就是所谓的发达地区、欠发达地区和边缘地区。然而，全球化、知识经济和信息时代的到来，带来了技术进步、大规模创新能力、劳动力培训的进步和资本的更高流动性，这使得社会经济得以重塑，由此导致了经济、社会、政治发展的空间变化，其结果是一些区域得以复兴，一些区域衰败下去，新的城市与区域经济网络出现以及跨边境的区域经济联系的凸显。在这种情况下，新的区域分类标准和发展模式代替了传统的三分法模式。目前，欧盟国家的区域治理与区域发展模式多种多样，如首都与大都市经济圈的形成、老工业基地的衰退与振兴、新兴的中距离外围地区的崛起、远距离的边缘地区的发展等等。

三、多管齐下的区域协调手段

从本质上说，区域协调发展就是要借助政府干预的力量，逐步调控因市场失灵而带来的区域不平衡发展状态。但政府与市场的相互消长关系告诉我们，政府在区域协调发展过程中的干预方式和介入程度必须适度，过分干预和干预不当反而会适得其反。欧盟是成熟的市场经济共同体和法治社会，因而较好地处理了“看得见的手”与“看不见的手”在区域协调发展中的关系问题，形成了法制、经济和行政多管齐下的区域协调手段。

1、完备的法制手段

欧盟国家的区域协调政策是有法可依的，它奠基于宪政和相关的法律条文上。1958年签订的《欧共体共同条约》是欧洲一体化的基本法律基础之一。

2、精细的经济手段

欧盟区域协调发展的经济手段，集中体现在设计精细的多种扶持基金上面。这些扶持基金主要有结构基金、聚合基金、团结基金和预备接纳基金。

总体上看，欧盟借助于上述扶持基金的组合使用，落实了区域协调政策，使落后区域追赶发达区域，重构那些衰败的老工业区域，振兴萧条的农村区域，扶持城市或国家跨界地区的滞胀区域。值得注意的是，虽然欧盟区域协调政策的目的在于加强整个欧盟经济、社会和区域方面的聚合，但其首要关心的问题是创造就业机会，并不是把经济增长当作区域扶持的第一目标。而且，受助区域的资格条件和扶持额度是全面把关的，涉及区域面积、人口规模、GDP和失业状况

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等因素。

3、规范的行政手段

欧盟区域政策专家布鲁克认为，欧盟的区域差距调控不仅仅是钱的问题，而是利用这笔钱去做什么的问题；区域政策的成功取决于项目及其有效执行。如何筹集区域发展基金，进行项目报批以及监控和评估项目的执行，这里涉及一整套工序流程。正是通过规范的行政调控手段，欧盟的区域协调发展政策才能最终付诸实施。还需一提的是，欧盟国家的区域协调政策和区域协调行为，严格遵照政府间关系的法理尺度，很少出现中央（联邦）政府或上级政府越权干预区域发展的现象，他们习惯采用自下而上的结构改革，而非自上而下的行政区划调整来协调区域经济活动。

四、启示与建议

1、构建区域协调发展的法制基础

中国之所以尚未有真正意义上的区域协调政策，根本的原因在于我国在区域协调问题上仍是“人治”色彩较浓而“法治”不足。由于缺乏像欧盟国家那样完备的法律规范和制度基础，往往使区域政策出现变形和扭曲，导致政策执行中的“上有政策、下有对策”现象。因此，必须首先构建区域协调发展的法制基础：（1）修改宪法，加入促进区域经济社会协调发展、调控区域差距的条款；（2）制订中央与地方关系法，明确中央政府与地方政府各自的事权和财权关系划分，避免政府间关系紊乱和随意的权利侵蚀现象；（3）制定国家区域开发方面的法律，如西部开发法、东北老工业基地振兴法等；（4）整合现有的相关区域发展机构，如“国务院扶贫办”、“国务院西部大开发办”和国务院部委机关中与地区开发有关的机构，设置专门的区域协调机构。建议在人大设立区域发展委员会（立法机构）、国务院设立国家地区开发署（行政执行机构）等区域发展的权威机构。同时，借鉴欧盟国家网络状治理结构的特点，中央的区域协调机构必须充分吸收地方代表，反映地方的利益诉求。

2、探索新的区域划分框架和多元化的区域协调发展模式

我国原来的“东部、中部、西部”的区域划分方法，有点类似于欧盟传统意义上的蓝色香蕉带、南部阳光地带和东西轴线带的分类标准，直观上说有发达区域、次发达区域、边远落后区域的区分，但实际上这种区域划分框架太过粗糙，不具有真正实施区域政策的意义。我国“十一五”规划已对国土空间的主体功能进行了重新的分区，分为“优化开发”、“重点开发”、“限制开发”和“禁止开发”等四种不同的区域。这种根据空间的主体功能进行的区域分类是一大进步，但比照欧盟的区域分类框架，还应由国家统一对四类功能区的二级乃至三级区域作

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