【精品】城乡规划法之后的控制性详细规划

城乡规划法》之后的控制性详细规划

《城乡规划法》之后的控制性详细规划

——从科学技术与公共政策的分化谈控制性详细规划的困惑与出路

颜丽杰

【摘要】《城乡规划法》、《物权法》等法律的出台使控制性详细规划的编制与管理面临严峻的挑战，控规中原有的问题愈加突出。本文试图从科学技术与公共政策的分化来认识控制性详细规划中存在的问题，为控规内容的完善提出新的思路；并适应行政体制改革与法律的要求，建立责权明确的控规编制与管理制度。【关键词】控制性详细规划；城乡规划法；物权法；科学技术；公共政策

REGULATORY DETAILED PLANNING AFTER THE ISSUE OF URBAN AND RURAL PLANNING LAW: AN ANALYSIS OF REGULATORY DETAILED PLANNING FROM TECHNOLOGY AND PUBLIC POLICY ASPECTS

YAN Lijie

ABSTRACT: The new Urban and Rural Planning Law and Property Right Law bring challenges to the formulation and administration of the regulatory detailed planning. This paper analyzes the problems in the regulatory detailed planning by distinguishing the technologies and public policies and provides alternative idea for the improvement the plans. It also suggests establishing regulatory detailed plan making and administration system with clear rights and responsibilities according to the administrative system reform and the requirement of related laws.

KEYWORDS: regulatory detailed planning; Urban and Rural Planning Law; Property Right; technology; public policy

我国控制性详细规划管理制度是改革开放后，尤其是土地有偿使用制度实施后，借鉴国外“土地区划”的方法逐渐建立起来的，在《城市国有土地使用权出让转让规划管理办法》（1992）、《城市规划编制办法实施细则》（1995）等一系列法规出台后，“地块指标+图则”的控规演变为地方政府控制和引导土地开发的最直接工具。在这个过程中，控规制度的问题也开始暴露出来，经过20多年的努力，控规的编制与管理方法在一定程度上得到了完善，但仍存在许多难以解决的问题。而2007年《中华人民共和国城乡规划法》、《中华人民共和国物权法》等相关法律的陆续出台使控规陷入了更加矛盾的漩涡，市场经济条件下法律目的是遏制公权保障民权，而城乡规划作为公权力实施的重要依据必然受到更多地制约，由此使规划专业人员陷入了迷茫：一方面是严格的法律约束，一方面是问题重重的控规管理制度，原有的矛盾没有解决的情况下如何适应新的变化？未来的控规该如何编制制度？该如何完善？这些问题都亟待解决。笔者试图从科学技术与公共政策两方面来认识控规的基本属性，从而对社会主义市场经济下的控规管理做出另一番思考。

1 从控规到法定图则的发展历程

我国城市规划一直分总体规划与详细规划两个阶段。计划经济时期，城市规划是政府控制城市建设的手段，详细规划则是对建设项目的空间落实，一直发挥着其“刚性”作用。改革开放后，中国的经济体制发生了翻天地覆的变化，原有规划方法已不能适应新的社会发展，控制性详细规划应运而生，其最初的目的是在原有的基础上加强规划的“弹性”，以满足市场开发主体多元化的需求。这在一定程度上改变了过去城市规划高高在上、弹性不足的缺点，开始将市场的需求作为规划管理的重要考虑因素，体现了规划“自下而上”的发展要求。

但经过了10多年的发展，控规管理似乎从一个极端走向了另一个极端。“弹性”强化的同时是“刚性”的逐渐丧失。从控规编制看，从开始到完成过程中的变数数不胜数，中央政策、地方政策的任何一点风吹草动都会对它产生影响，最后形成的规划成果与最初的规划构想相比可能已面目全非。到了实际规划管理中，由于土地开发主体需求的不同、社会现实情况不同、管理人员的认识不同，控规局部调整已非常频繁，但看似不起眼的单个地块指标的调整带来的是整体功能的失衡，由此引发了一系列的城市问题，如交通拥堵、市政与公共设施欠缺等，成为国内各大城市管理的难点，最终引发的是对规划科学性与严肃性的质疑[1]。

规划指标调整的“蝴蝶效应”特征引起了业内人士的重视，于是有识之士开始思考规划技术手段的改变，如用地性质兼容性的提出、新旧城地块划分大小的区别等，力求通过加大规划内容的弹性来减少规划调整的数量，但收效甚微。深圳作为中国最早开放的经济特区，在实践中认识到规划技术手段并不能从根本上解决控规的问题，于是利用其在立法方面的“特权”①借鉴香港“法定图则”的经验，试图推行控规的法制化，来树立控规的“权威性”。但从1998年《深圳市城市规划条例》的颁布实施至今已有10年的时间，深圳法定图则仍面对来自社会及法律界的诸多质疑[2]，规划部门工作也承受着巨大的压力，一方面是规划调整不见减少，另一方面是调整程序的复杂化，使控规立法陷入了进退两难的困境[3]。

2 新法出台后的新问题

已有矛盾尚未解决，新的问题又接踵而来，2008年《城乡规划法》的实施将对中国的城乡规划事业产生划时代的影响。与1990年实施的《城市规划法》相对比，新法对城乡规划的编制和管理提出了更高的要求，对控制性详细规划的管理制度则更为关注。在强调了控规重要性的同时，对控规的修改明确了几近苛刻的程序②。《城乡规划法》的目的是强化控规“权威性”和“刚性”，力图遏制当前某些官员凭借手中掌握的规划编制和管理权，以城市规划的名义搞政绩工程、形象工程的现象。可以说《城乡规划法》的宗旨与《深圳市城市规划条例》有异曲同工之处，但就目前的控规管理现状看，想要达到法律的要求还任重而道远。不用说其他城市的控规调整，就算已经将控规上升为法定图则的深圳，每年处理的用地修改申请案例也是大量的。控规内容的科学性与控规管理的规范性都有待改善，在《城乡规划法》已实施的今天，这项任务尤其急迫。如果控规的编制与管理不及时做出调整，深圳法定图则实施过程中遇到的问题都将会在未来各地城市的规划管理中不断呈现。

《物权法》出台后，城市规划将面临新的挑战，过去城市规划一直是作为城市长远利益和公共利益的代表在行使其权力。尽管《物权法》规定“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。”但对私有产权的关注带来的必然是对规划的质疑。如何通过合法