南京国民党政府(1927～1949)的秘书工作

南京国民党政府(1927～1949)的秘书工作
杨树森
（原载《秘书之友》2007年第6期）
摘要：1927年在南京建立了国民党一党专政的国民政府,直到1949年国民党政府退出中国大陆，其间包含1937～1945的八年抗战。

本文分四个方面介绍国民党政府的秘书工作：一、国民党政府的秘书机构；二、国民党政府的文书工作；三、国民党政府的档案工作；四、国民党政府时期文书学、档案学的学术研究和人员培训。

关键词：中国秘书史；国民党政府；侍从室；文书学的产生
1927年大革命失败后,在南京建立了国民党一党专政的国民政府,代替了统治中国16年之久的北洋军阀政府。

一、国民党政府的秘书机构
以蒋介石为代表的国民党政府为了巩固自己的统治,对中央和各级政府机关进行了大调整,在各级政府机关中建立了一整套秘书机构。

1、中央政府的秘书机构
南京国民政府刚成立时设有秘书处,秘书处有秘书长1人,秘书8人,科员8～12人,另有书记官若干人。

秘书处下设总务科、机要科、撰拟科,分别负责中央政府的一般事务、文书的处理和保管、文件的撰拟。

1928年,国民政府改为“五院制”,即将中央国家机关按权限分为行政、立法、司法、考试、监察五院,将原中央政府秘书处改为文官处,设文官长1人,秘书8－12人,负责国务会议和政府的一切机要文书工作。

五院内和行政院下的各部中又分别设有秘书处,有秘书长一人,秘书若干名,负责各院或各部的事务和文书、机要工作。

2.蒋介石的亲信秘书机构——侍从室
蒋介石为了更有力地控制党政军大权,于1932年起设立了自己的亲信秘书机构──侍从室。

侍从室全名为“军事委员会委员长侍从室”,据其《组织大纲》规定,侍从室的职责为：“掌机要之承启传达,委员长行动时随侍行动”。

侍从室处于蒋介石与政府各部之间的枢纽位置,所有面呈蒋介石的报告、公文须先送侍从室,再由侍从室分门别类、分轻重缓急先后转呈蒋,对有些文件还可自行处理。

凡是“谒见委员长”者,除蒋介石指名召见者外,概由侍从室主任代见。

侍从室机构虽小,地位极高。

蒋介石对于侍从室的高级秘书,提出了一些特别条件：必须是黄埔军校毕业或者已在国民政府中任职数年者；必须是有经验、有能力、有充沛精力、严守秘密者；必须经过蒋介石本人直接审查,亲自召见面试合格者。

侍从室主任地位低于部长,但实际职权则远高于任何部长。

在八年抗战中,担任侍从室主任的有：钱大钧(上将)、林蔚(中将)、贺耀祖(上将)、张治中(上将),都是蒋介石的亲信。

后来任国民党中央政治委员会秘书长、人称国民党“第一支笔”的陈布雷曾任侍从室第二处处长,而国民党首脑人物之一的陈果夫曾任侍从室第三处处长。

侍从室是一个可圈可点的精干高效的机要秘书班子,其特点颇似清代的军机处。

侍从室于1945年抗战胜利后撤消。

3.地方政府中的秘书机构
国民党各省政府都设有秘书处,并有秘书长一人,秘书若干人。

秘书处掌管的事务有：一、关于一切机要及省政府委员会会议事项；二、关于撰拟、保存、收发文件事项；三、关于省政府委员会会计事项；四、关于编制统计及报告事项；
五、关于记录省政府各厅处职员进退事项；六、关于典守印信事项；七、其他不属于各厅事项。

(参见1928年4月《修正湖北省政府组织法》)
在国民党各专员公署和县政府内设有秘书室。

这些秘书机构的职责基本相同：掌管、撰写、收发机要文书,保管卷宗,典守印信,缮印校对文件,负责会议记录,调查统计,办理不能归属于各科室的勤杂事务。

以上情况说明,国民党政府统治时期,现代秘书工作机构和体系已经初步形成。

二、国民党政府的文书工作
国民党政府为提高行政效率,曾先后进行了三次规模较大的文书工作改革。

1.1927年至1933年的文书工作改革
国民政府成立之初,发起了第一次文书工作改革。

这段时间,政府先后颁布了三个公文程式条例,并采取了一些必要的辅助措施,对秘书工作和文书制度做了一定的改革,其主要内容有：
①明确规定政府机关使用的公文文种,确定了机关之间的行文关系。

1928年公布的《公文程式条例》规定,政府机关使用的公文文种有九种：令、训令、指令、布告、任命状、呈、咨、公函、批答。

②对公文的形式作了统一规定。

1928年颁布的《暂行公文革新办法》规定,取消公文中的习用套语,提倡公文使用白话文；行文要用新式标点符号,分段书写以便提高阅文效率。

1929年颁布的《划一公文用纸办法》对公文用纸的尺寸、颜色、质料以及装订要求等做了统一规定。

③对公文处理程序作了统一规定。

1928年颁布的《修正内政部办事细则》规定：收文处理程序为验收、拆封、编号登记、摘由、呈阅、分送、拟办、检查、归档；发文处理程序为交拟、拟稿、核稿、判行、缮校、用印、编号、录由、登记、封发、立卷、归档等,如系两个以上机关联合发文,还有会签、会稿等手续。

《细则》还对文书处理的每一道程序都作了具体的明确要求,如拟稿时每行要留有余地等等。

这次公文改革形成了国民党政府文书工作的基本模式。

2.1933年至1935年的公文改革
这期间国民党政府发起了一场“行政效率改革”运动,在秘书工作方面主要是推行“文书档案连锁法”,规定各机关由总收发室将全部收文、发文统一分类、编号、登记,然后送往主办单位办理,办理完毕的公文由机关档案室立卷归档。

这次为时不长的改革对于统一文书档案处理程序起到一定的积极作用,但是由于阻力较大,一些行之有效的程序未能在较大范围推广,收效甚微。

这个时期国民党政府还派员去欧美考察西方先进的文书档案工作,回国后进行宣传介绍。

行政院于1934年成立了行政效率研究会,下设专门的文书档案组,对秘书工作的改革进行研究。

这些研究对我国文书学和档案管理学的形成起到一定的推动作用。

3.1938年至1945年的文书工作改革
为适应战时行政体系,国民党政府于1938年颁布了《公文改良办法》,对公文的判行、会稿、承转、编号等提出了改革办法。

1940年国民党政府颁布《三联制大纲》,推行“行政三联制”,即由各机关将拟出的工作计划呈报中央政府汇总后进行总设计,然后指示各机关贯彻执行,在执行中和执行完毕后进行考核。

为配合“三联制”的推行,文书工作实行分层负责制,加强了对秘书工作的统一管理和集中指导。

4.国民党政府文书工作的成就和弊端
国民党政府为巩固其统治,强化一党专政,对文书工作作了多次改革,1947
年还在国统区范围内开展了一次全面的“文书工作竞赛运动”,其直接目的与三次文书改革一样,是为了提高文书工作乃至整个行政管理的效率。

通过这些努力,国民党政府在简化公文结构、规范公文用语、限制公文篇幅、统一公文办理程序等方面,均取得了一定效果,促进了我国文书工作的近代化进程。

由于政治腐败,国民党政府对文书工作多次进行改革的许多措施并没有真正有效地推行。

各级机关官僚主义严重,腐败成风，使得文书工作者改革文书制度的良好设想难以落实。

许多机关文牍主义泛滥,公文数量之多、手续之烦使人难以想象,有的机关每天收文达千件以上,根本无法办理,绝大多数成为一纸空文；而中央政府一个文件发到基层,有的要经过200道手续。

另外,国民党政府的文书工作改革本身也有一些不科学的地方,例如规范公文用语本来可以净化书面语言,但是规定得过细过多则成了繁文缛节,如规定“勉励语”必须用“勉旃毋违”或“有厚望焉”,“警告语”必须用“致干咎戾”或“致干惩处”,规定使用的这些与白话文不协调的专门用语,竟达百余种之多。

三、国民党政府的档案工作
国民党政府的档案工作较之北洋军阀政府的档案工作又有新的发展。

首先是中央政府各机关和各地方政府更加普遍地建立了专门的档案工作机构, 1934年,行政院还一度设立档案管理处,作为全国档案工作的领导机构。

其次是许多机关建立了档案集中管理制度,将本机关所有档案交档案室统一集中管理。

如1928年内政部制定了《档案室办事细则》,1930年行政院颁布了《保存机关旧有档案令》,同年考试院和交通部各自制定了《文卷管理规则》,随后,几乎所有机关都制定了档案工作细则。

第三是各档案机构建立了归档文件总登记簿、卷目分类簿、索引簿、目录卡片等检索工具,为查找、使用档案提供了方便。

档案工作与文书工作历来就无法截然分开。

国民党政府多次文书工作改革对档案工作也产生了较大影响,尤其是30年代前期推行的“文书档案连锁法”,就是根据当时文书工作与档案工作脱节、档案保管分散而混乱的现象而提出的方案。

这一方案对简化文书处理程序、加快文件运转、提高行政效率起到积极作用,对于防止文件在转化为档案之前就丢失以及打击少数“卷阀”垄断案卷暗箱操作也不失为一种好的方法。

但正如一些档案学专家所指出的,“连锁法”“混淆了文书与档案、文书工作与档案工作性质的差别”、“混淆了立卷和分类的关系”,“是不利于档案工作的发展的”。

(邹家炜等《中国档案事业简史》)
档案管理水平的提高是与吸取国外先进的档案管理经验相联系的。

国民党中央党部秘书处直属的中央档案整理处的主管人员,30年代初到美、英、苏、德等国考察档案工作,回国后根据外国的经验编订了较为先进的档案管理办法。

这对国民党政府各级各类机关的档案管理工作有很大影响。

虽然国民党政府对机关档案建立了“集中制”的管理办法,但实际上许多单位没有真正执行。

1934年成立的行政院档案管理处还没有正式开展工作就被撤消,所以实际上没有对全国档案工作进行管理的机构,加上地方县级档案文卷多为世袭“卷阀”把持,他们因循守旧,拒绝近代先进的档案管理方法,严重阻碍了档案管理工作的发展。

因此国民党政府的档案管理总体上还处于分散、落后的状态。

四、国民党政府时期文书学、档案学的学术研究和人员培训
1.我国文书学、档案管理学的产生
在国民党政府为提高行政效率多次进行的文书工作改革过程中,我国一批行政管理学者和一些文书档案工作者,也对文书档案工作做了比较多的研究探讨。

尤其是在20世纪30年代前期和中期,陆续发表了不少文书档案学方面的学术文章和专著,如徐望之的《公牍通论》、许同莘的《公牍学史》、周连宽的《档案管理法》和《县政府档案处理法》、傅振伦的《公文档案管理法》、陈国琛的《文书之简化与管理》、梁上燕的《县政府公文处理与档案管理》、何鲁成的《档案管理与整理》等。

此外,在《行政效率》、《文献论丛》等学术刊物上,也发表了一批文书处理和档案管理方面的学术论文。

这些研究成果的发表,标志着我国文书学和档案管理学作为新兴学科的形成,对我国文书工作和档案工作的发展,起到一定的推动作用。

文书处理和机关内部的档案管理是近代秘书工作的重要内容,但是它们毕竟只是秘书工作中一个组成部分,因此30年代一批文书学和档案学教材、专著和论文的发表,尚不能视为我国“近代秘书学理论体系的构建”,也不能说是“掀起了秘书学研究的高潮”。

我国秘书学作为一门有其特定研究对象的学科,是1980年以后才正式产生的。

2.文书档案管理人才的培训
为提高行政效率,国民党政府自20年代后期开始,通过各种方式对文书档案管理人员进行了一些培训。

第一种形式是在培养国民党行政官员的“训政学院”中开讲“公牍通论”课程,如我国第一部文书学专著《公牍通论》就是徐望之根据他在国民党河北训政学院中主讲公牍课时编写的讲义加工而成的。

第二种形式是在一些私立学校中开设档案管理专业。

例如,1939年国民政府教育部在湖北私立武昌文华图书馆专科学校内开设档案管理专科,招收高中毕业生,共培养了30余名档案管理专业毕业生,这是目前所知道的我国最早的档案专业的高等教育。

1946年,私立重庆崇实档案学校也设置文书处理科、档案管理科,两年多共招生近300人。

在其他一些地方也有一些私立学校开办过以文书档案管理人员为培养对象的专业。

第三种形式是对在职的文书档案管理人员进行职业培训。

国民党政府于1941年6月颁文规定,对县政府的文书档案人员进行培训,文书处理和档案管理为主要课程。

1942年文华图书馆专科学校被指定开办档案管理职业培训班,学制4个月,先后开办7期,培训在职档案管理人员二百余名。

虽然国民党政府对文书档案管理人员进行了一些培训,但是从全国范围看,真正接受近代文书档案管理方法培训的人员在整个文书档案管理人员中所占比例微乎其微,档案人员的总体水平不高。

尤其需要指出的是,国民党政府档案管理人员仍然存在封建世袭现象,尤其是县一级的管卷人员,大都继承了封建书吏把持案卷的恶习,在档案管理上拒绝现代管理方法,而是别出心裁另搞自己的一套,特殊的管理方法只传给子孙门徒,秘不外传。

他们用这种方法保住自己饭碗,并在自己年老后将位置传给子孙。

档案管理人员的这种世袭现象严重阻碍了档案工作的发展,当时有人称这些人为“卷阀”。

主要参考文献：
[1]杨树森,张树文.中国秘书史[M],合肥：安徽大学出版社,2006.
[2]杨剑宇.中国秘书史[M],武汉：武汉大学出版社,2000.
[3]邹家炜等.中国档案事业简史[M],北京：中国人民大学出版社,1985.
[4]费正清.剑桥中华民国史(上卷)[M],北京：中国社会科学出版社,2000.
[5]张令澳.侍从室回梦录[M],上海：上海书店出版社,1995.。