关于我国应急产业和装备发展现状的调研报告

关于我国应急产业和装备发展现状的调研报告
时间：2014-07-29 来源:本文转载自《中国应急管理》
2011年10月中旬，国务院应急办组织部分应急管理专家和国家行政学院有关研究人员，就我国应急产业和装备发展现状分赴浙江、江苏、广东3省9市进行调研。

调研组先后走访了25家相关企业，召开了12次座谈会。

回京后又组织了由发展改革委、工业和信息化部、科技部等部门，以及解放军总后勤部、有关科研院所、应急产品和装备生产骨干企业相关同志分别参加的两个个座谈会。

同时，调研组还对中外应急产业和装备情况进行了比较研究。

通过实地调研、座谈讨论和比较研究，对我国应急产业和装备发展现状有了基本的了解和掌握。

一、我国应急产业发展概况和基本判断
近几年来，经过各地、各部门和社会各界的共同努力，我国应急产业发展速度进一步加快，应急保障能力明显增强，呈现出应急产业与应急能力相互促进的良性循环势头。

（一）发展应急产业成为社会共识。

应急产业作为应急管理的重要物质和技术保障，始终受到党中央、国务院的高度重视。

《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》、《国民经济和社会发展第十二五年规划纲要》都对加强公共安全体系建设、发展应急产业提出明确要求。

发展改革委制定的“产业结构调整指导目录（2001年本）》，将”公共安全与应急产品“作为单独产业类别鼓励发展；工业和信息化部2009年发布的《关于加强工业应急管理工作的指导意见》，明确提出加快制定应急工业产品相关标准，促进应急工业产品推广；公安部将加强装备保障能力建设作为提高各级公安机关处置突发事件能力的关键；科技部近几年不断加大对有关公共安全和防灾减灾科技开发项目的支持力度，2001年又委托有关方面组织开展了36个公共安全类科研项目；安全监管总局将促进安全产业发展、建立国家安全产业基地纳入国家安全生产”十二五“规划。

应急工作实践也使地方各级政府和相关企业越来越认识到发展应急产业的重要性和紧迫性。

广东、安徽、重庆、浙江等地方政府，结合经济结构调整、产业升级和企业转型，将应急产业作为战略新兴产业予以重点支持，一批产业基地正在形成。

（二）应急产业发展势头加快。

在国家有关部门大力引导和支持下，在各类突发事件防范处置工作对应急产品需求的牵引下，许多地方政府、大型国有企业、民营企业发展应急产品的积极性不断提高，研发和生产投入力度加大，产业体系初见雏形。

企业对应急产品投资行为由以往被动、无意识状态，开始向主动、有意识状态转化；投资形式开始由产品投入向产业投入转化；应急产品逐步由单一的有形安全产品、应急产品，向应急科研、
服务、咨询、标准认证等无形产品形式扩展；浙江、江苏、广东等省一些民营资本开始按商业化模式，自主投资应急产业固建设，应急产业发展的规模效益正在显现。

（三）产品科技创新能力增强。

政府、企业以培育自主知识产权、自主品牌和创新性企业为重点，加强应急产业的科技创新能力建设，应急产品科技水平逐步提高，新产品开发、新技术应用范围日益广泛。

如将物联网技术应用于太坝安全防护、泥石流监测、早期预警等；将云计算技术用于分析处理海量灾情信息等，都收到了良好效果。

（四）应急保障作用得到发挥。

应急产业发展既为我国经济结构调整、战略新兴产业发展注入了新的生机和活力，更为保障公共安全、维护社会稳定发挥了重要作用。

在抗击非典、禽流感等突发公共卫生事件中，相关企业生产了大量流行病防护用具、检测设备、防控设施等；抗震救灾中，应急产业提供了大量优质帐篷、活动板房、各类救援车辆等；山西王家岭矿难救援中，排水、通风、打钻等应急产品，在救援中发挥了巨大作用。

北京奥运会。

上海世博会、广东亚运会、广州大运会期间，大量监测、预警和装备技术的应用，确保了。

重大活动的顺利进行。

二、应急产业发展中面临的主要问题
我国应急产业虽然发展势头良好，但也存在一些亟待解决的突出问题。

这些问题不但阻碍着应急产业的健康发展，也影响着我国应急管理基础能力建设的推进，特别是应急处置水平的提高。

（一）应急产业概念界定不清。

应急产品是应急管理的物质基础，贯穿于突发事件全过程。

但应急产品上升为“应急产业”在我国时间还不长，概念还比较生疏。

目前，无论是政府部门还是学术界，对“应急产、妒的定义不清晰、不统一、不规范，影响了政策导向的准确性和产业发展的稳定性。

一是在制定产业政策或规划产业园区建设时，对哪些产品属于应急产品，哪些企业应引入等分歧较大，很难找到准确的依据和标准；二是对本地区应急产业范围无法界定，难以进行分类和统计，造成产能不明，家底不清。

三是对哪些产品列入产品储备目录，哪些列入产能储备目录心中无数，随意性很大。

总体看，大部分地区应急产业处于一种自发状态。

（二）关键应急装备发展缓慢。

与先进国家相比，我国应急技术装备手段和生产能力差距大。

一是科技含量不高。

近几年我国虽然注重提升应急装备水平，但由于我国工业基础相对薄弱，应急产业起步晚，大部分应急产品还没有摆脱低技术含量、低附加值的状况，特别是大型、关键性应急装备难以适应应急实践需要。

二是自主创新能力不强。

应急产品的科技研发不够，缺少核心竞争力。

有些看起来比较先进的国产装备，其实是对国外零配件进行的集成，基本上处于“攒机”阶段。

三是关键设备依赖进_一。

如航空应急救援，矿
山井下救援，应急通信，生化、核辐射防护等设备、装备均严重依赖进口，难免被动。

一些国家借机抬高价格，赚取超额利润；很多国家出于冷战思维，对先进产品限制或完全禁止对我国出口。

（三）应急产业政策滞后。

一是缺乏系统性。

现行的应急产业政策分散于各个法规、各个部门文件中，组合性不足。

尤其缺乏顶层设计、宏观谋划，全国性应急产业分散在各个领域，没有通过系统性政策引导进行有效整合。

二是缺乏操作性。

有些政策停留在一般化的要求提倡上，缺乏具体的实施细则和配套措施。

在“5·12”汶川特大地震、甲型HlNl 流感、南方低温雨雪冰冻灾害等重大突发事件应急处置中，都发生过因缺乏明确的采购、征用、补偿政策规定，导致企业承担不必要成本等问题，影响了企业参与救灾的积极性和应急产业发展的可持续性。

三是缺乏导向性。

现行的产业政策偏重引导，缺乏对应急产品生产企业的经济利益、行为保障等激励性的配套措施，致使部分企业对投身应急产业持观望、迟疑的态度。

（四）应急产品市场不成熟。

政府对应急产品推广不足，对市场整体培育开发不够。

主要表现为三个脱节。

一是供求脱节。

应急产品生产企业普遍反映，除了军队、武警、公安等少量用户外，应急产品需求主体不明确，找不到有效用户，无法进行有目的的生产；一些政府用户虽然有需求，但不知道按照什么样的产品目录和标准进行储备、配置，不知道企业能够提供什么样的应急产品。

二是产学研脱节。

政府、企业、院校与科研机构间缺乏有效的沟通协调机制，应急科研新成果往往被束之高阁，没有及时转化为现实产品。

三是资源共享脱节。

“十一五”期间，我国普遍开展了政府应急管理信息平台体系建设，但是应急产品生产企业、应急资源部门、受灾地区信息难以共享，数据库建设明显滞后于硬件发展，普遍存在“硬件硬，软件软”的问题。

地区与部门之间，军地之间、政企之间应急产品和应急能力储备缺乏共享，导致贻误战机的现象时有发生。

综上所述不难看出，应急产业的培育和发展已经成为我国应急体系建设中的短板，大力发展我国应急产业势在必行。

三、促进应急产业发展的建议
应急产品其有公益性、专业性、安全性、准公共产品等特点，应急产业具有全灾种、全过程、全方位、全社会的特征。

为此，应急产业发展模式和总体目标应确定为：以政府为主导，以企业为主体，社会积极参与，市场充分运作，建立专业化分工、规模化生产、市场化经营、标准化管理、集成化组织、社会化服务的产学研和服务紧密结合的应急产业体系。

具体政策建议如下。

（一）明确应急产业定位，确定政策导向。

应急产品遍及各个行业，涉及四大类突发事件及其全过程。

目前，对应急产品进行内涵式准确定义有一定难度，可以暂时尝试进行特征性描述。

如从产品和服务型态上，应急产品可分为应急装备设备、咨询服务等。

从管理流程上，可分为用于龄测预警的、现场处置防护的、恢复重建的等。

从作用关系上，可分为直接用于应急的专用产品；间接用于应急的兼用产品；有关联性的日常用品。

我们倾向暂时按作用关系分类。

按照这种定位，可考虑进一步完善相关政策。

一是结合《产业结构调整指导目录（2011年本）》，尽快建立相应的统计和行业监测机制，调查行业现状，摸清需求潜力，分析发展方向，细化政策规定。

二是分门别类地选择公共政策形式。

如第1类专用产品，可由政府直接进行投入生产，或由企业生产，政府购买、储备，或由政府强制使用；第2类兼用产品，可由政府引导与市场相结合，政府主要通过制定目录和规划，进行能力储备，需要时进行购买，由政府推荐使用；第3类关联产品，主要发挥社会动员能力，通过市场供给，辅之以能力储备，在突发事件发生后由政府统筹安排。

三是出台《国务院关于加快发展应急产业的若干意见》，明确政府促进应急产业的发展目标、政策原则、政策范围及有关部门的职责。

（二）制定应急产业发展规划。

在全面调查摸清家底的基础上，由发展改革委、工业和信息化部尽快制定《应急产业发展规划》。

规划中应明确应急产业发展目标，应急产业门类及产品目录，制定应急产业标准；明确规范配置，实施产品认证和准人制度；完善政府采购、征用、补偿、储备政策，包括民族工业政策倾斜、采购形式设置、补偿标准、军地联储和代储等；完善应急产业的财政、税收、保险、信贷政策等。

（三）优化应急产业的发展环境。

应急产业是一个战略性的民生产业，技术含量高，系统性强，涉及面广，需要政府统筹规划，周密安排，为产业发展营造良好氛围。

一是提高产业组织水平，整合供给需求。

建立部门间应急产业的沟通协调机制；建立由用户（包括潜在用户）、生产厂家、科研单位等参加的应急产业协会、研究会；组织有关应急产业博览会、各类研讨会；以市场化手段推动产业园区建设等。

二是结合国家经济结构调整和战略性新兴产业发展需要，扶持应急产业“国家队”，建立示范区，推动龙头企业的形成；加大科技研发投入，促进产学研融合，增强原始创新、集成创新和引进消化吸收再创新能力，加快科技成果向现实生产力转化。

三是发挥政府主导作用，对各级政府及有关部门提出相应的应急准备配备标准。

四是加强宣传和舆论引导，大力普及防灾救灾知识，增强公民应急意识、忧患意识，着力培育、开发应急产品市场。

（四）建设应急产业及资源数据库。

由各级政府应急管理机构牵头，依托政府及有关部门应急管理信息平台，抓紧建立应急产品储备名录和资料库，包括企业应急产品及生产
能力储备资料库、应急资源库等，实现资源、信息共享。

建议各地结合本地防范应对突发事件的实际需要，建立和完善企业生产能力储备、产品储备、国家法定储备相结合的应急储备体系；完善应急物流体系，实现政府、部门、企业以及军地间应急储备信息平台的互联互通机制，及时更新相关数据信息。

（调研组成员：闪淳昌、陈建安、王守兴、严鹏程、吕新民、刘铁民、徐玉明、贾群、刘钊、李明、朱伟、秦绪坤。

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