第三章 土地行政理论基础

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行政管理的优化：行政组织机构的设置， 领导和行政人员素质构成，行政决策和计 划的制定，从行政管理的沟通、协调到方 法和手段。 优化也是行政管理的基本目标，有局部优 化和整体优化，其中人的优化最为重要 优化前提是优选，优选为优化创造条件， 但要真正实现优化，还需要做许多转化工 作。
2.控权说 2.控权说
出发点：主张行政法是控制、约束政府权 力，规定向合法权益受到政府权力侵害之 公民和组织给与救济的法。 调整对象：控权法主张应以国家行政主体 的活动为调整中心，规定国家行政主体的 权利、义务和责任以及国家行政主体行使 权利、履行义务与追究其责任的方式、方 法和途径。
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关于国家性质和法律本质理论
国家是一个阶级压迫另一个阶级的工具， 法律则是统治阶级意志的体现，它服务于 统治阶级的利益。 行政法是统治阶级实施国家管理的工具和 手段，使保护行政权的工具。
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苏联行政法观念
指导思想：坚持以人为本，切实保护公民、 法人和其他组织的合法权益，坚持保护和 合理利用国土资源的基本国策，积极参与 宏观调控，转变国土资源管理职能，完善 国土资源管理体制，创新国土资源管理方 式，规范国土资源管理行为，不断提高国 土资源对经济社会协调健康发展的保障能 力。
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（3）追求实效，实现目标
没有最好，只有最适合 不照抄，不照搬
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5、6.可比性、动力理论 6.可比性、 可比性
对不同性质和特点的工作要分别确定一组 不同指标构成考核因子。
土地违法、耕地保护、集约用地和土地利用 年度计划
重视物质动力的同时，注意发挥精神动力 的作用。
行政法就是一种管理法，确切一点说就是 国家管理法。 用现代民主和法治的政治思想来衡量，保 权说的缺陷是很明显的。最令人担忧的是， 许多公务员把行政法视为自己行使权力的 法律手段，… 法律手段，…，而不是约束自己行为的一 项制度。… 项制度。…。
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二、法学理论与土地行政
行政法基本作用就是保证行政主体对行政对象实 施管理，提高行政效率； 行政法还有对行政权的监督、控制功能，以保护 个人、组织的合理权益。 土地行政部门即具有一般公共行政管理部门的职 能，又有代表作为所有者的国家处置土地资源和 资产的职能，是有着十分重要权利的部门，也是 违法和腐败分子重点进攻的部门之一。 土地行政部门的依法行政问题更加重要和紧迫。
第三章 土地行政理论基 础
第三章 土地行政理论基础
第一节 土地行政理论基础概述 第二节 行政管理学理论基础 第三节 法学理论基础
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第一节 土地行政理论基础概述
土地行政理论：人们在长期的土地行政实 践经验的基础上，对土地行政规律的理性 认识，是揭示土地行政现象、土地行政过 程内在本质联系的一般的公认的普遍规律。
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为人民服务基础
行政法是行政机关执行人民意志和为人民 服务的主要工具之一。 为人民服务是社会主义行政法的出发点和 落脚点。 保权的色彩较浓，控权的成分较少。 太空泛，行政法应有更适合的理论基础
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政府由人民产生，政府由人民控制，政府 为人民服务，政府对人民负责，政府与公 民的关系平等化。 强调控权的成分多于为人民服务的观点。 ——杨海坤 ——杨海坤
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第三节 法学理论
民主与法制的关系 依法行政五大准则
设权应法定 有权必有责 用权受监督 违法受追究 侵权应赔偿
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一、行政法学
保权说：行政是一种管理，其目的和作用 是保障国家行政权的顺利行使 控权说：行政本质上是一种控制，其目的 和任务是控制和约束政府权力，并对人民 受到政府权力侵害之合法权益给与救济 折中说：行政既不该是控权，也不应是管 理，而应当是一种平衡，即行政对政府权 力既要保障维护，也要约束监督。
包括社会环境和客观物质条件、管理主体 和管理客体方面的；包括领导者本身素质、 个人以及心理状态；所属行政人员的需要、 动机、素养、能力以及相互关系；行政客 体的特点及现状；领导活动的宏观环境、 微观环境等。
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（2）审时度势，相机权变。
根据管理的内外环境因素的变化做出相应的 调整。
机构和人员都有能量问题，能量大即干事 的本领大，也就可以分级，建立一定的秩 序、规范和标准。 能和位 三角形的管理结构 平等岗位的机会 人尽其才，各尽所能 岗位能级的动态变化
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3.弹性理论 3.弹性理论
管理必须保持充分的弹性，以适应客观事 物各种可能的变化，才能有效实现动态管 理。 管理缺口总是存在 主要矛盾和细节都要考虑 管理的不确定性 管理的影响涉及范围大
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土地行政核心内容
加快土地行政立法的步伐 建立现代土地行政程序 对法定的行政许可事项建立会审制度 探索资源性资产市场配置的新方式 强化行政执法，建立严密的行政责任制度。
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国土资源管理系统全面推进依法 行政规划（2006年 2010年 行政规划（2006年-2010年）
在行政法和行政权关系上
民主意识的兴起，民主政治的实现就产生 了以制约行政权为使命的行政法。 认为法治核心内容就是要用法来约束国家 权力，规范政府行为，将政府活动纳入到 依法行政的轨道。
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争议
完全否认：认为其不符合中国国情，我们的政府 是执行人民意志的，它在根本上与人民的利益一 致，人民不可能也不需要控制自己的权利。 借鉴说：认为社会主义的行政法是全面的行政法， 是多功能的行政法。行政权力的运用本身需要有 主动性、创造性。也就是批评控权说忽略了行政 法保障政权的一面，片面强调控权会扼杀行政活 力。
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7.优化理论 7.优化理论
企业最优管理：企业在一定的人力、物力 和财力的条件下，如何通过强化管理创造 出最大的利润和产值，或怎样以最少的人 力、物力和财力实现一定产值、利润的目 标。 实际中不必过分追求最优，达到满意或次 优即可。——西蒙 优即可。——西蒙
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理论来源
政府性质的政治学理论：社会主义国家中， 政府具有人民性，是人民的政府，其唯一 的宗旨是执行人民的意志，维护和促进人 民的利益，为人民服务。 只要保障政府权力顺利行使，人民利益就 能得到实现。理论上不承认人民政府有偏 离人民意志和利益的可能性。
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1.保权说 1.保权说
行政是在各行政管理领域内规范被管理者的行为， 用以保障国家行政权的顺利行使，是维护国家行 政管理的一个法律部门。 即行政法是一种管理法，是国家实施行政管理的 手段和工具。如，社会主义行政法的作用在本质 上是积极的建设性的，它被视作提高政府工作效 率，保障和促进社会主义建设的工具。其出发点 和归宿是国家运用法律对社会实施管理。
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第二节 行政管理学理论基础
1.封闭理论 1.封闭理论
指挥中心 执行机构 接受单位 原 始 信 息 反馈信息 处理后的信息
监督机构
指挥多头，执行扯皮，监督监查不力，反馈 不及时甚至不反馈
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2.能位理论 2.能位理论
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保全说中行政法的组成
行政组织法：国家运用法律手段对国家行 行政组织法：国家运用法律手段对国家行 政组织的管理。 行政管理法：行政组织运用法律手段对社 行政管理法：行政组织运用法律手段对社 会的管理。 要注意的是行政法定义中没有监督行政和 行政救济的内容。
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土地行政理论的特点
基础性 综合性 实践性 动态性
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土地行政理论的作用
有利于树立现代管理思想 有助于提高认识问题的能力：确立行政目 标；正确处理行政要素关系 提高土地行政能力：在复杂的行政环境中 实现高效管理
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局部弹性：对一系列管理环节中的任一环 节都保持可以调节的弹性，特别是在重要 的关键环节保持足够的余地。 整体弹性：每个层次管理系统的整体弹性， 标志着系统的可塑性或适应能力。 区分留一手和多一手
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平衡论
行政法的全部发展过程就是行政机关与相 对一方的权利义务从不平衡到平衡的过程。 行政机关与相对一方的权利义务关系中， 权力与义务在总体上应该平衡。即包括相 对平衡，也包括自我平衡。 ——罗豪才，北大 ——罗豪才，北大
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【重点内容】 重点内容】
重点：了解土地行政的理论基础，掌握中 国国情下土地行政与其各类理论基础的联 系。 法学理论基础和行政学理论基础在《 法学理论基础和行政学理论基础在《国土 资源管理系统全面推进依法行政规划》 资源管理系统全面推进依法行政规划》如 何体现？
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3.折中说 3.折中说
控权和保权的双重作用 《行政诉讼法》：为保证人民法院正确、 行政诉讼法》 及时审理行政案件，保护公民、法人和其 他组织的合法权益，维护和监督行政机关 依法行使职权，根据宪法制定本法。
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行政管理理论与土地行政
封闭理论要求土地行政具有系统和全局的 观点，从行政决策、行政执行、行政检查 到行政监督是一个完整的体系。弹性理论 和权变理论要求土地行政必须因地制宜， 与时俱进。能级理论主要为土地人事行政 服务。优化理论和效益理论则服务于土地 行政的目标。
具体内容
完善国土资源立法，提高国土资源制度建设质量 健全科学民主决策机制，提高国土资源决策水平 转变国土资源管理职能，深化国土资源管理体制改 革 创新国土资源管理方式，推进国土资源政务公开 理顺国土资源执法监察体制，规范国土资源执法行 为 完善监督机制，强化对国土资源管理行为的监督 建立国土资源应急机制，防范和化解国土资源纠纷 加强国土资源干部队伍建设，提高依法行政能力
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思考和自学： 思考和自学：
新时期国土资源依法行政的重点工作是什 么？
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8.效益理论 8.效益理论
尽可能少的投入获得尽可能多的产出 整体效益与局部效益：局部效益是整体效 益的基础，整体效益是局部效益的保证。 立足整体效益，调动和提高局部效益。
国家和地方，城市和乡村，各个行政单位， 数量和质量。
直接效益与整个社会目标要有机地结合起 来 长远利益与当前利益二者兼顾。
4.权变理论 4.权变理论
在管理实践中要根据组织所处的环境和内 部条件的发展变化随机应变，没有什么一 成不变的、普适的管理方法 成功的管理要根据管理系统所处的内外环 境因素，因势利导，随机应变，适时调整 管理对策和管理方法。
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（1）管理要素复杂多变